Esquema teórico-analítico para estudiar al Estado latinoamericano en el impulso del desarrollo

Theoretical and Analytical Framework for Studying the Latin American State in Development Promotion

María Jimena García Puente¹ Carolina Teresita Lauxmann²

(Recibido el 13 de agosto 2025; Aceptado el 26 de mayo 2026)

Resumen

La intervención estatal se ha mostrado como una variable estratégica para explicar los procesos exitosos de transformación estructural de los países que han logrado desarrollarse. Sin embargo, la historia advierte que la mera implicación del Estado no garantiza esos procesos. Por lo tanto, en este trabajo, luego de reparar en la importancia de la manufactura y de la política industrial para el cambio estructural, se ponen en diálogo tres perspectivas teóricas sobre el Estado –el enfoque estado-céntrico, el estratégico-relacional y el espacial-escalar– que resaltan, desde distintos ángulos, la importancia de la configuración estatal, sus modalidades de implicación y sus capacidades para direccionar procesos de cambio social. Sobre esta base, se propone un esquema teórico-analítico para el estudio del Estado en el impulso del desarrollo. Se espera que esta contribución opere como un lente para realizar estudios empíricos que cooperen en el entendimiento de las (in)capacidades del Estado para estimular el desarrollo de los países latinoamericanos en el sistema capitalista contemporáneo.

Palabras clave: Estado, capacidades estatales, América Latina, desarrollo.

Abstract

State intervention has been a key variable in explaining the successful processes of structural transformation in countries that have achieved development. However, historical experience shows that the mere involvement of the state does not guarantee such processes. Therefore, after discussing the importance of manufacturing and industrial policy for structural change, this paper brings into conversation three theoretical perspectives on the state—the state-centered approach, the strategic-relational approach, and the spatial-scalar approach—which, from different angles, highlight the importance of state configuration, its modes of intervention, and its capacities to direct processes of social change. On this basis, the paper proposes a theoretical and analytical framework for studying the role of the state in promoting development. This contribution is intended to serve as a lens for empirical studies that help understand the (in)capacities of the state to stimulate development in Latin American countries within the contemporary capitalist system.

Keywords: state, state capacity, Latin America, development.

Introducción

La intervención estatal ha demostrado ser una variable estratégica en los procesos de desarrollo exitoso. En particular, ha resultado clave para estimular el desenvolvimiento del sector industrial y fomentar procesos de transformación estructural que permitan dejar atrás posiciones periféricas en la economía mundial. Sin embargo, ¿es suficiente con que el Estado intervenga? ¿O bien su particular configuración, sus modalidades de implicación y sus capacidades adquieren una relevancia central para impulsar el desarrollo?

Considerando que la mera intervención del Estado no garantiza el desarrollo (Hauge y Chang, 2019; Hauge, 2023), el presente trabajo se focaliza en el análisis de sus cualidades organizacionales y de sus modalidades de intervención necesarias para promover procesos de industrialización que habiliten una salida de la periferia global (Chibber, 2003, 2008; Evans, 1995; Kohli, 2004, 2009; Haggard, 2018).

En esa dirección, luego de presentar los argumentos que destacan la centralidad de la actividad manufacturera para impulsar procesos de cambio estructural y la importancia de la intervención estatal orientada a su estímulo, se avanza en la elaboración de un esquema teórico-analítico para examinar la estatidad contemporánea. Este esquema resulta del diálogo entre tres perspectivas teóricas sobre el Estado y busca aportar herramientas analíticas para estudiar su configuración, formas de implicación y capacidades en relación con la posibilidad de traccionar procesos de cambio estructural que habiliten la salida de posicionamientos periféricos en el sistema capitalista actual, particularmente en América Latina.

Concretamente, se repara en las contribuciones del enfoque Estado-céntrico (Wang, 2021). Dicho enfoque destaca la centralidad del aparato institucional del Estado, así como de la calidad y expertise de sus recursos humanos para impulsar procesos de cambio social (Skocpol, 1989; Mann, 1991; Evans, 1995). Por otro lado, se recuperan los aportes del enfoque estratégico-relacional (Jessop, 1990, 2016), que enfatiza la dimensión conflictual de la conformación de la estatidad y la incidencia que esta tiene en su forma de implicación en el desenvolvimiento socioeconómico, particularmente a través de la configuración de diferentes estrategias de acumulación (Lauxmann y Fernández, 2023; Sanmartino, 2020). A su vez, se incorporan a la discusión una serie de investigaciones agrupadas bajo el enfoque espacial-escalar (Brenner, 2009; Jessop, 2006, 2008; Lobao et al., 2009), que hacen foco en las transformaciones competenciales y funcionales de la estatidad acaecidas a fines del siglo pasado y que resultan relevantes para comprender la organización del Estado contemporáneo.

Cada una de estas perspectivas y las indagaciones desarrolladas sobre la base de ellas presentan insumos valiosos para abordar el estudio del Estado y el desarrollo. No obstante, dichos aportes han discurrido por caminos separados. El diálogo propuesto entre ellas, plasmado en el esquema teórico-analítico, busca potenciar su capacidad explicativa respecto de la relevancia de la estatidad, su particular configuración y sus modalidades de implicación para el fomento del desarrollo, lo cual justifica la importancia del presente trabajo.

Además, se espera que esta contribución teórico-analítica opere como un lente que permita realizar estudios empíricos que cooperen en la comprensión de la particular forma que asume el Estado en América Latina a inicios del siglo XXI, así como de las capacidades y/o limitaciones que presenta para impulsar la salida de la región de su posicionamiento periférico.

Luego de esta breve introducción, el trabajo se estructura de la siguiente manera. En el primer apartado se presentan los fundamentos teóricos y empíricos que destacan la relevancia de la manufactura para propiciar el cambio estructural e impulsar el desarrollo en la economía capitalista contemporánea. Asimismo, se repara en la importancia de la intervención estatal y de la política industrial orientada al estímulo de dicha actividad. En el segundo apartado se abordan tres perspectivas teóricas sobre el Estado, agrupadas bajo las denominaciones: enfoque estado-céntrico, estratégico-relacional y espacial-escalar. En el tercer apartado se ponen en diálogo las contribuciones de las distintas perspectivas anteriormente presentadas y se avanza en la elaboración de un esquema teórico-analítico que permita estudiar con mayor amplitud y profundidad la importancia de la configuración del Estado, sus modalidades de implicación y las capacidades que presenta –o no– para viabilizar estrategias de acumulación que impulsen el desarrollo en la economía capitalista contemporánea. Por último, el trabajo cierra con unas breves consideraciones finales.

1. Manufacturas, política industrial y desarrollo

La discusión sobre el desarrollo emergió en el ámbito académico y político después de la Segunda Guerra Mundial. En los estudios de los pioneros se destacaba la importancia del sector manufacturero y de la intervención estatal orientada a su estímulo para avanzar en procesos de transformación de la estructura productiva y dejar atrás el subdesarrollo. Sin embargo, en la década de 1970, en un contexto de cambio en las ideas y políticas predominantes a nivel global en materia económica y ante los resultados limitados de las políticas industrialistas en la mayoría de los países periféricos, la relevancia de las manufacturas y de la intervención estatal como motorizadoras del desarrollo comenzó a verse cuestionada (Buch-Hansen y Lauridsen, 2012; Bustelo, 1999; Meier, 2002).

Para finales del siglo XX se hicieron escuchar con fuerza las voces neoclásicas que ensalzaban los beneficios del mercado y estimulaban políticas neoliberales para propiciar el desarrollo (Toye, 1987). En este escenario, el desenvolvimiento de la actividad manufacturera perdió centralidad como estrategia para impulsar el cambio estructural. El desarrollo pasó a estar asociado al incremento de la productividad de la economía en términos agregados³ (Rodrik, 2013; Rodrik et al., 2017). Esta nueva estrategia, lejos de reparar en una intervención estatal orientada a generar distorsiones que modifiquen las señales de mercado y estimulen el desenvolvimiento del sector industrial, reivindicó el mecanismo de mercado y su supuesta eficiencia asignativa (Buch-Hansen y Lauridsen, 2012; Bustelo, 1999).

La primacía de las ideas neoclásicas y las políticas neoliberales en materia de desarrollo perdura en la actualidad. No obstante, desde principios del siglo XXI, su hegemonía se ha visto cada vez más cuestionada. Diversos factores han operado en esta horadación. Por un lado, los resultados negativos de las estrategias neoliberales para propiciar el desarrollo de gran parte de los países de la periferia global, dentro de los cuales los de América Latina no fueron la excepción (Fernández y Lauxmann, 2014). Por otro, el éxito de los países del Este de Asia, especialmente de China, para salir de su posicionamiento periférico sobre la base de un fuerte dinamismo del sector industrial impulsado por el Estado (Lauxmann y Trevignani, 2023). En este escenario, la importancia de las manufacturas y de la intervención estatal ha vuelto a adquirir un lugar destacado en los development studies (Alami et al., 2025; Pieterse, 2012; Schteingart et al., 2024).

Dentro de este campo de estudios, la bibliografía que plantea la relevancia de las manufacturas para traccionar un cambio estructural propiciador del desarrollo destaca una serie de elementos tanto a nivel teórico como empírico⁴. Por ejemplo, advierte que los países que han alcanzado el status de desarrollado en la economía capitalista, prácticamente sin excepciones, han atravesado procesos de desenvolvimiento manufacturero (Chang et al., 2016; Hauge, 2023).

Asimismo, destaca que la actividad manufacturera presenta, aún hoy, ciertas ventajas respecto de la actividad agropecuaria y de servicios para dinamizar la acumulación de capital, incrementar la productividad e impulsar el crecimiento económico. Es uno de los sectores más intensivos en capital —junto con la minería, la construcción y el suministro de gas, agua y electricidad—, y por el tipo de bienes que produce, sus actividades son más susceptibles de mecanización y automatización, lo que permite generar importantes economías de escala⁵. Estas características lo convierten en un motor clave para el incremento de la productividad de la economía (Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; Hauge y Chang, 2019; Hauge, 2023; Szirmai, 2013, 2015).

Además, el sector manufacturero ocupa un lugar estratégico para el desarrollo del progreso tecnológico. En él se producen los bienes de capital que permiten difundir la tecnología incorporada en los mismos. A su vez, el sector es un importante generador y difusor de tecnología incorpórea; es decir, es capaz de generar nuevos conocimientos y técnicas para el desarrollo de procesos y productos que luego son adoptados por otros sectores, a partir de los eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante que presenta, así como de los spillover effects que genera (Andreoni y Chang, 2016; Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; Hauge y Chang, 2019; Szirmai, 2013, 2015).

Otra de las ventajas que exhibe la manufactura frente a otros sectores de actividad es su potencialidad para generar empleo de elevada productividad para importantes segmentos de la población con un nivel relativamente bajo de capacitación. Si bien, en muchos países centrales y en algunos periféricos, la capacidad del sector manufacturero para emplear a ingentes proporciones de la población ha ido disminuyendo (Hauge y Chang, 2019; Palma, 2005; Rodrik, 2016; Szirmai et al., 2013), la actividad industrial aún se presenta como una significativa fuente de empleo en los países periféricos. Esto se debe tanto a su potencialidad para absorber mano de obra de manera directa en el sector, como de generar empleo indirecto a través del estímulo, vía encadenamientos, al desenvolvimiento de otros sectores (Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; McKinsey Global Institute, 2012; Schteingart et al., 2024; Szirmai, 2013).

De acuerdo con esta literatura, el sector manufacturero desempeña un papel central para viabilizar la transformación estructural, dada su capacidad de incorporar y desarrollar tecnología y diseminarla al conjunto del entramado productivo, así como de emplear a un considerable porcentaje de la población en actividades de elevada productividad. En otros términos, ocupa un lugar relevante en la sofisticación –complejización tecnológica– y en el dinamismo –intensidad y sostenibilidad del crecimiento– de la estructura productiva.

La centralidad del desenvolvimiento manufacturero para propiciar el desarrollo ha inspirado distintas recomendaciones de políticas industriales. Sin desconocer la importancia de las políticas horizontales, gran parte de los autores vinculados a esta línea interpretativa sugiere la aplicación de políticas industriales selectivas, orientadas a impulsar el desenvolvimiento manufacturero, aunque sin establecer recetas universales para ello. Asimismo, plantean que resulta conveniente que en el proceso de implementación de las políticas industriales exista interacción y retroalimentación con los actores privados, y que estas políticas sean diseñadas considerando la articulación de estas actividades con el desenvolvimiento del sector primario y terciario, evitando así una visión sectorial miope (Hallward-Driemeier y Nayyar, 2018; Hauge, 2023; Szirmai et al., 2013).

Si bien estos autores recomiendan la intervención del Estado por medio de políticas industriales, también entienden que estas no garantizan el desarrollo. Es más, reconocen que en distintos lugares se han aplicado políticas de este tipo y el cambio estructural propiciador de la salida de espacios periféricos ha sido esquivo. A partir de estas consideraciones, los estudios sobre el Estado y, concretamente, sobre las capacidades con las que cuenta para estimular el desenvolvimiento manufacturero se presentan necesarios y relevantes para avanzar en el entendimiento de los problemas del desarrollo y para contribuir a su superación mediante el diseño de estrategias plausibles.

En el apartado siguiente se abordan diferentes perspectivas teóricas que permiten problematizar al Estado y sus capacidades para el desarrollo, y que contribuyen a ahondar en esta línea de indagación.

2. Enfoques teóricos sobre el Estado

A continuación, se presentan tres enfoques teóricos que realizan diversas contribuciones para examinar al Estado, su configuración, sus modalidades de implicación y sus capacidades en los procesos de desenvolvimiento social. Se inicia con los aportes del enfoque Estado-céntrico, luego se repara en las contribuciones del enfoque estratégico-relacional y finalmente en los insumos que provee el enfoque espacial-escalar.

2.1 Enfoque Estado-céntrico

La corriente teórica agrupada bajo la denominación enfoque Estado-céntrico reúne las contribuciones de diversos autores que, durante la década de 1980, presentaron un renovado interés por examinar al Estado para comprender los procesos de cambio social (Evans et al., 1985; Wang, 2021). Sus principales referentes provienen del campo de la sociología histórica y gran parte de ellos abordaron como casos de estudio las experiencias de desarrollo industrial de los países del Este Asiático.

Esos trabajos comparten la conceptualización del Estado como un actor diferenciado de la sociedad civil, con una especificidad propia y que, en función de ciertas cualidades, cuenta con autonomía para definir sus objetivos e incidir en el desenvolvimiento social. En este marco, el Estado se constituye como el principal articulador de las relaciones sociales, en tanto posee la capacidad de moldear –a través de su accionar– la organización, configuración y reproducción del entramado social. Por ello, adquiere un papel central en la promoción de procesos de transformación socioeconómica.

Desde esta perspectiva, el Estado es analizado como un actor con intereses, ideas y recursos propios, materializados en estructuras administrativas, jurídicas, recaudatorias y coercitivas, que lo distinguen del resto de los actores sociales y económicos. Las variaciones en cualidades del aparato institucional dan cuenta de impactos diferenciados en los comportamientos sociales y en las posibilidades de definir autónomamente los objetivos estatales y alcanzarlos. De allí que las estructuras y sus características ocupen un rol central en la definición de los objetivos del Estado, en su concreción, e inciden en los procesos políticos y socioeconómicos (Skocpol, 1989).

Asimismo, este enfoque asigna un lugar notorio a la expertise y a las cualidades weberianas de los recursos humanos como una condición necesaria para la acción eficaz del Estado y, fundamentalmente, en lo que respecta a su capacidad para definir objetivos de manera autónoma. Esto supone que el Estado puede conformar una suerte de blindaje o coraza que evite las presiones y la cooptación por parte de grupos o clases dominantes. Son las burocracias meritocráticamente reclutadas, con espíritu de cuerpo, cohesionadas y estables (Evans, 1995, 1996; Sikkink, 2009) las que dotan de autonomía al Estado para tomar sus decisiones y llevarlas adelante, esto es, poder implementarlas de manera centralizada a lo largo del territorio (Mann, 1991).

Por otro lado, esta perspectiva destaca que la configuración del aparato estatal en un determinado momento es resultado de legados históricos –que van a incidir también en su evolución futura–. Es decir, las formas institucionales preexistentes, históricamente configuradas, establecen un sendero de condicionamiento –path dependence– difícil de revertir, aunque no imposible, que incide en la actual conformación morfológica del Estado y condiciona su configuración futura (Evans et al., 1985, Pierson y Skocpol, 2008).

Cabe señalar que estas contribuciones teóricas no consideran al aparato estatal como un todo homogéneo, sino que plantean la existencia de diferencias cualitativas en su interior; es decir, entre las diversas estructuras institucionales que conforman la estatidad (Skocpol, 1989). Algunas líneas más críticas dentro de esta perspectiva consideran que la capacidad del Estado puede verse limitada aun cuando cuente en sus diversas estructuras con recursos humanos con racionalidad burocrática-weberiana, ante la falta de ordenamiento y articulación interna. Concretamente, a este respecto, Chibber (2002) plantea la necesidad de una agencia nodal, con poder político, que actúe como instancia de coordinación y brinde coherencia estratégica a las diversas acciones estatales.

Además de las cualidades de la estructura estatal y de sus recursos humanos, este enfoque examina las modalidades de vinculación del Estado con el resto de los actores socioeconómicos, acuñando diversos conceptos que dan cuenta de distintos aspectos de esa relación. De ese modo, la noción de autonomía enraizada (Evans, 1995, 1996) hace referencia a la articulación virtuosa que se establece, mediante lazos formales e informales, entre el Estado y el resto de los actores sociales. Esas conectividades suministran canales para la negociación y renegociación continua de objetivos y políticas, y la construcción de consensos en torno a un proyecto compartido. Por su parte, Mann (1991), mediante la noción de poder infraestructural, enfatiza la capacidad del Estado para penetrar y organizar territorialmente las relaciones sociales. Este concepto da cuenta de cómo el Estado, a través de su propia estructura, puede apropiarse e incrementar los recursos sociales al centralizarlos y, al mismo tiempo, extenderlos a todo el territorio. Este modo de vinculación entre el Estado y el resto de los actores sociales denota que ese poder es compartido –y no confiscatorio– (Hall y Ikenberry, 1993; Mann, 1991).

También atendiendo a la relación entre el Estado y el resto de los actores sociales, Amsden (2001), Johnson (1982) y Schneider (1999) –entre otros– apelan a los conceptos de disciplinamiento y de reciprocidad. Estos autores destacan la capacidad del Estado para direccionar y condicionar el comportamiento de los actores en función de los objetivos definidos, habilitando o constriñendo ciertas conductas a partir de incentivos y sanciones.

En función de lo señalado, las principales contribuciones que se recuperan de esta perspectiva son, por un lado, el énfasis en la importancia de la configuración estatal, es decir en las cualidades de sus aparatos institucionales y de los recursos humanos profesionalizados y meritocráticos, como aspectos centrales de su capacidad para definir autónomamente una estrategia de desarrollo y llevarla adelante con eficacia. Por otro lado, se destaca el abordaje de la dimensión relacional del Estado: la manera en que el Estado, desde su especificidad y autonomía, interacciona con el resto de los actores, y la capacidad que presenta para incidir en su comportamiento y en el desenvolvimiento socioeconómico, a través de sus diversas modalidades de implicación.

2.2. Aportes del enfoque estratégico relacional

A diferencia de la perspectiva Estado-céntrica, este enfoque no entiende al Estado como un actor diferenciado que opera por fuera y sobre la sociedad civil; por el contrario, siguiendo las contribuciones del teórico griego Nicos Poulantzas (1978), lo analiza como una relación social. Más concretamente, Jessop (1990, 2016) conceptualiza al Estado como la condensación institucionalmente mediada de un equilibrio cambiante de fuerzas sociales⁶.

En línea con este planteo, este autor considera que el Estado se encuentra atravesado por contradicciones y luchas entre las distintas fuerzas sociales y, por lo tanto, entiende que el mismo, como conjunto institucional, no presenta una unidad esencial inherente. La unidad sustantiva del Estado no está preestablecida; es el resultado emergente, contingente, contestado y potencialmente inestable de los procesos de disputa entre las distintas estrategias políticas de fuerzas sociales opuestas, que buscan configurar y dotar de cierta coherencia organizativa al aparato del Estado (Jessop, 1990).

La disputa por la configuración organizativa del aparato estatal se encuentra asociada con la potencialidad del mismo para viabilizar u obturar determinadas estrategias de acumulación, entendidas como modelos específicos de crecimiento económico (Jessop, 1990), o siguiendo la terminología utilizada en este trabajo, distintas estrategias de desarrollo.

Las estrategias políticas orientadas a la configuración de la estructura institucional del Estado y los modos de intervención socioeconómica que se derivan de aquella reciben el nombre de proyectos estatales. Los proyectos estatales son, entonces, los que dotan al aparato estatal de algún tipo de unidad funcional, coordinación operativa y coherencia organizacional, habilitando distintas modalidades de implicación y estrategias de acumulación y desarrollo (Jessop, 2016; Lauxmann y Fernández, 2023; Sanmartino, 2020).

El hecho de que ciertos proyectos estatales puedan imponerse en el proceso de disputas por sobre otros e incidir en la configuración de la forma del aparato estatal y sus modalidades de implicación se encuentra asociado con la relación de fuerzas existente entre las distintas clases, fracciones, grupos y movimientos sociales en un momento determinado. Sin embargo, también inciden las estructuras estatales previas –producto de disputas pasadas– que se muestran más o menos accesibles a ciertas estrategias políticas (Jessop, 1990, Brenner, 2004) o, en palabras de Offe (1990), que presentan una selectividad estratégica que las hacen más permeables a ciertos actores e intereses antes que a otros.

No obstante, aunque ciertos proyectos estatales pueden resultar más accesibles a determinadas fuerzas sociales que a otras, no se presentan como una barrera infranqueable. En el proceso de disputa por la configuración de la estatidad se abren oportunidades para modificar las estructuras estatales existentes y las formas de implicación asociadas a las mismas, pudiendo cambiarse, también, a partir de ello, la estrategia de acumulación.

Se advierte así que los proyectos estatales resultan relevantes en tanto contribuyen a configurar un modo específico de organización estatal, es decir, dotan de una determinada morfología al aparato del Estado y, vinculado a ella, de una particular forma de implicación, que habilita diferentes estrategias de acumulación (Brenner, 2003; Jessop, 1990). De este modo, la particular configuración del aparato estatal incide en la forma en que el Estado se implica; es decir, en las políticas públicas que lleva adelante, en las estrategias de acumulación que se habilitan a partir de las mismas y, por lo tanto, en la especificidad del desenvolvimiento social y del desarrollo económico.

En suma, en función de lo señalado, se destacan de este enfoque sus contribuciones en el señalamiento de la conflictual configuración organizacional del Estado, que, al mismo tiempo, refleja y da cuenta de la correlación de fuerzas en un espacio y momento determinado. Asimismo, se repara en la importancia que esta perspectiva otorga a la configuración estatal para llevar adelante formas de implicación –políticas públicas– que permitan viabilizar determinadas estrategias de acumulación que dotan de especificidad al desarrollo socioeconómico de los distintos espacios nacionales.

2.3. Aportes del enfoque espacial-escalar

Las contribuciones de esta perspectiva se centran en el examen de las formas de organización espacial del Estado contemporáneo. Esta literatura comienza a proliferar a fines del siglo pasado, con el objetivo de dar cuenta del proceso de reescalamiento estatal en el marco de la reconfiguración de las estrategias predominantes de acumulación del capital a nivel global (Siqueira, 2025). A partir de los cambios en la organización espacial de la acumulación, los autores inscriptos en este enfoque han estudiado la reconfiguración escalar del Estado y sus implicancias sobre las modalidades de intervención socioeconómica y espacial (Brenner, 2009; Lobao et al., 2009).

Conforme a esta perspectiva, la escala nacional del Estado se reconfigura tanto morfológica como funcionalmente (Jessop, 2006) en consonancia con las nuevas modalidades de producción flexible y globalizada del capital (Harvey, 1998). En este proceso, el Estado nacional transfiere y delega competencias a las escalas estatales subnacionales, así como a organismos supranacionales que comienzan a proliferar y a adquirir una mayor injerencia en las decisiones de política interna (Lobao et al., 2009).

Estos estudios, enfocados en el análisis del cambio morfológico y funcional del Estado nacional, rompen con una visión cerrada y osificada de la configuración espacial del aparato estatal, que centraba su análisis en la escala nacional, como el ámbito legítimo por excelencia de la acción soberana del Estado (Lobao et al., 2009). En cambio, proponen comprender la configuración espacial y escalar del Estado como históricamente maleable; es decir, como susceptible de ser (re)configurada a través de distintas estrategias políticas (Brenner, 2009).

El análisis de estas transformaciones del Estado nacional ha suscitado una serie de controversias en torno a la presunta erosión o vaciamiento del Estado nacional (ver por ejemplo: Cox, 1997; Hirst y Thompson, 1995). Gran parte de la academia consideraba que el Estado nacional se encontraba en retirada, ya fuera por la preponderancia de lo global como por el resurgimiento de las instancias regionales –subnacionales– (Amin y Tomaney, 1995; Keating, 1997). Sin embargo, aunque de forma minoritaria, algunos autores plantearon que no se trataba de un proceso de desaparición del Estado nacional, sino de una reconfiguración escalar de su aparato estatal, que implicaba nuevas formas de funcionamiento y de articulación institucional, sin por ello perder su vigencia (Brenner, 2004; Jessop, 2006; Peck, 2001; Peck y Tickell, 2002).

Además del reescalamiento estatal hacia arriba y hacia abajo, esta reconfiguración del aparato estatal implicó una reasignación de funciones y una transformación en las formas de articulación del Estado con otros actores, tanto del ámbito local-regional como internacional. Los organismos supranacionales y diversas organizaciones no gubernamentales adquirieron una presencia e incidencia creciente en la escena política, económica y social en las distintas escalas del territorio nacional. Cabe destacar que, según distintos autores inscriptos dentro de esta perspectiva, tales transformaciones tampoco supusieron un menoscabo en la relevancia de la escala nacional del Estado (ver por ejemplo: Fernández y Cardozo, 2012; Fernández y García Puente, 2013; Peck, 2001); antes bien, resaltan su centralidad para establecer vínculos entre las distintas escalas y con los diversos actores que operan en el territorio nacional.

En síntesis, en función de lo presentado, esta perspectiva contribuye al análisis de la dimensión espacial y escalar de la estatidad, entendida como una configuración históricamente situada. En particular, aporta herramientas para comprender el Estado capitalista contemporáneo y el modo en que la escala nacional se reconfigura, transfiriendo competencias y funciones tanto hacia escalas supra como subnacionales, así como a otros actores no estatales. A su vez, pone de relieve cómo, en el marco de este proceso, persiste la relevancia de la escala nacional en la articulación estatal multiescalar y en la vinculación con el resto de los actores que, operando en distintas escalas, inciden sobre el territorio nacional.

3. Estableciendo diálogos: una propuesta de esquema teórico-analítico

Luego de identificar los aportes de las tres perspectivas por separado, a continuación, se establecen diálogos y articulaciones a los fines de identificar dimensiones de análisis para abordar el estudio del Estado y sus capacidades para el fomento del desarrollo en América Latina en el siglo XXI.

Las distintas perspectivas anteriormente presentadas parten de conceptualizaciones diversas sobre el Estado. No obstante, convergen en plantear la centralidad del aparato estatal y su particular configuración para impulsar estrategias de acumulación que viabilicen el desarrollo. Esta convergencia no implica que los enfoques sean simplemente acumulables; demanda una articulación que permita ponerlos en diálogo para enriquecer el abordaje de la estatidad.

En el enfoque estado-céntrico –punto 2.1– la calidad del aparato institucional del Estado y de sus recursos humanos resulta fundamental, en la medida en que posibilita la definición autónoma y la implementación eficaz de una estrategia de acumulación capaz de impulsar procesos de transformación estructural. Sin embargo, este enfoque no problematiza los procesos conflictivos a través de los cuales tales configuraciones se producen, se sostienen o se erosionan.

Este aspecto es analizado por el enfoque estratégico-relacional –punto 2.2–. Al conceptualizar al Estado como la condensación institucionalmente mediada de una correlación de fuerzas sociales, esta perspectiva señala que las propiedades del aparato institucional destacadas por la visión Estado-céntrica son resultado de disputas entre fuerzas sociales con intereses divergentes. Este diálogo entre ambos enfoques permite incorporar al análisis de la configuración organizativa de la estatidad su dimensión conflictual, enriqueciendo así la comprensión de las condiciones bajo las cuales el Estado puede –o no– desarrollar las capacidades necesarias para impulsar el desarrollo.

Otra contribución de la perspectiva estratégico-relacional al esquema teórico-analítico propuesto reside en la relevancia que asigna a la estructura estatal para direccionar la estrategia de desarrollo. La particular configuración organizativa del Estado y la modalidad de implicación que de ella se deriva dan lugar a estrategias de acumulación y de desarrollo que responden a los intereses de los actores que se impusieron en la disputa.

En el escenario actual, la centralidad del aparato del Estado para viabilizar diferentes estrategias de acumulación no se circunscribe a una escala. El enfoque espacial-escalar –punto 2.3– — plantea la necesidad de considerar la organización escalar del aparato estatal y su reestructuración en la economía capitalista contemporánea. Esta perspectiva destaca la redefinición de competencias y la gravitación de las distintas escalas estatales, reconociendo el peso creciente de la estatidad subnacional y la mayor incidencia de las instancias supranacionales. Asimismo, resalta la incidencia de actores no estatales del ámbito regional y global en la definición de las políticas domésticas. Esta contribución no es meramente descriptiva. Al incorporar la dimensión escalar, el enfoque espacial-escalar complejiza el análisis de la dimensión conflictual de la configuración organizativa de la estatidad al mostrar que las disputas por la configuración del Estado no se desarrollan exclusivamente en la escala nacional, sino que se libran simultáneamente en múltiples escalas –local, regional, nacional, supranacional– respondiendo a diferentes fuerzas sociales con intereses en los distintos espacios nacionales.

De acuerdo con los diálogos señalados entre estas tres perspectivas, en el artículo se propone un estudio del Estado considerando la relevancia de su estructura organizativa y de los recursos humanos en la definición y ejecución de políticas públicas. Se tiene presente, asimismo, que dicha estructura no viene dada ni es resultado de una técnica de planificación, sino que emerge de disputas entre diversas fuerzas sociales que buscan moldear la configuración del Estado para orientar la estrategia de acumulación conforme a sus intereses. Además, se considera que esta configuración estatal se plasma en distintas escalas, por lo que se incorpora una perspectiva multiescalar.

Reparando entonces en la centralidad del aparato del Estado en su multiescalaridad, en este trabajo se plantean una serie de interrogantes que permiten una aproximación a la definición de dimensiones analíticas relevantes para realizar estudios empíricos sobre la configuración del aparato estatal y de sus (in)capacidades para impulsar procesos de transformación estructural que viabilicen el desarrollo.

a) Configuración organizativa del Estado. ¿Cómo se organiza el Estado en su multiescalaridad?

Esta dimensión remite a los aportes del enfoque estado-céntrico –la calidad del aparato institucional y de los recursos humanos– pero sitúa esa pregunta en el marco de su disputada configuración multiescalar, recuperando los aportes de los enfoques estratégico-relacional y espacial-escalar. Incluye el análisis del organigrama del Estado en sus distintas escalas; los recursos humanos y fiscales de las diversas carteras en cada nivel; la articulación horizontal –intraescalar– y vertical –entre escalas– a nivel tanto de estructura como de formulación e implementación de políticas públicas.

b) Modalidad de implicación. ¿Qué estrategia de desarrollo persigue el Estado? ¿Cuál es el modo de intervención socioeconómica emergente en un período determinado?

Para responder estos interrogantes se analizan los objetivos de las políticas públicas, los sectores y actores destinatarios, así como el papel de las distintas instancias y escalas estatales y de los actores no estatales que intervienen en su diseño e implementación. Esta dimensión de análisis incorpora la perspectiva conflictual de la configuración del Estado del enfoque estratégico-relacional, en tanto se orienta a identificar ¿qué fuerzas sociales resultaron favorecidas por la estrategia de acumulación?

El examen de estas dimensiones permite avanzar en el estudio de la configuración organizativa del Estado y las modalidades de implicación adoptadas, en relación con su capacidad de habilitar u obturar una estrategia de acumulación propiciadora del desarrollo. En la tabla que se presenta a continuación se operacionaliza el esquema teórico-analítico para su empleo en estudios empíricos.

Tabla 1. Síntesis esquema analítico para abordar el estudio de la estatidad

Fuente: elaboración propia.

Conclusiones

En el artículo se reconoció la importancia del sector manufacturero y de la intervención estatal orientada a su estímulo para impulsar procesos de cambio estructural que habiliten el desarrollo. No obstante, se sostuvo que la mera intervención del Estado no constituye una condición suficiente para alcanzar dichos objetivos. En este sentido, se destacó la relevancia de las cualidades organizacionales del aparato estatal y de sus modalidades de implicación para impulsar estrategias de acumulación capaces de contribuir a procesos de transformación estructural que permitan la superación de posicionamientos periféricos en la economía capitalista contemporánea.

Para abordar la relevancia del modo en que el Estado se organiza, de sus formas de implicación y de sus capacidades para impulsar el desarrollo, se pusieron en diálogo tres perspectivas teóricas que habitualmente han discurrido por carriles separados. Del enfoque Estado-céntrico se recuperó el énfasis en las cualidades del aparato institucional y de sus recursos humanos para definir e implementar estrategias de desarrollo. Del enfoque estratégico-relacional se incorporó la comprensión de las estructuras estatales como configuraciones disputadas, en tanto resultado y expresión de la correlación de fuerzas sociales históricamente situadas. Finalmente, del enfoque espacial-escalar se retomó la necesidad de comprender a la configuración disputada de la organización del Estado contemporáneo en su multiescalaridad, considerando los procesos de reconfiguración competencial y las articulaciones complejas entre distintas escalas estatales y actores con incidencia en el territorio nacional.

En este marco, el aporte del artículo reside en la construcción de un esquema teórico-analítico que articula dimensiones institucionales y conflictuales en clave multiescalar para examinar la configuración organizacional del Estado y sus capacidades para impulsar procesos de desarrollo. La originalidad de la propuesta no radica únicamente en recuperar contribuciones provenientes de distintas tradiciones teóricas, sino en establecer un diálogo entre ellas para construir una herramienta analítica orientada a examinar las potencialidades y limitaciones del aparato estatal latinoamericano a inicios del siglo XXI para viabilizar la salida de la región de la periferia global.

De este modo, el trabajo busca contribuir a la literatura sobre Estado y desarrollo mediante una perspectiva que recupera la especificidad de la estructura institucional de la estatidad sin desvincularla de las disputas sociales que atraviesan su configuración. La incorporación de la enfoque multiescalar permite atender a las tensiones, articulaciones y disputas que se producen entre distintas instancias estatales y actores subnacionales y supranacionales con influencia en el territorio nacional y que inciden en la configuración del Estado y en su (in) capacidad de impulsar procesos de cambio estructural en los países periféricos.

Asimismo, el artículo avanza desde la discusión conceptual hacia la construcción de dimensiones analíticas orientadas a investigaciones empíricas, proponiendo variables e indicadores para examinar la configuración organizativa del Estado y sus modalidades de implicación.

En suma, el artículo busca aportar herramientas analíticas para comprender las condiciones bajo las cuales el aparato estatal puede –o no– impulsar procesos de desenvolvimiento industrial que contribuyan a la transformación estructural en los países periféricos, examinando las potencialidades, limitaciones y tensiones que atraviesan su configuración y sus modalidades de implicación. Futuras investigaciones podrán enriquecer, revisar y tensionar esta propuesta, contribuyendo a su refinamiento y adecuación para abordar las particularidades de las realidades latinoamericanas contemporáneas.

Contribución de autoría

Autora 1: María Jimena García Puente.

- Conceptualización y marco teórico

- Diseño metodológico y análisis formal

- Redacción del borrador original, revisión y edición del manuscrito.

Autora 3: Carolina Teresita Lauxmann.

- Conceptualización y marco teórico

- Diseño metodológico y análisis formal

- Redacción del borrador original, revisión y edición del manuscrito.

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