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¿Neoliberalismo o neoestructuralismo? El modelo económico de la Concertación chilena en disputa¹

Neoliberalism or Neoestructuralism? The Chilean Concertación’s Economic Model in Dispute

Resumen

Este ensayo examina el modelo económico de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990-2010) en Chile, argumentando que no significó una ruptura con el neoliberalismo, sino su reformulación democrática en una tercera ola caracterizada por estabilidad macroeconómica, políticas sociales focalizadas y legitimidad tecnocrática. A partir de un análisis histórico-institucional y comparado, se concluye que la noción de neoliberalismo de tercera ola explica mejor la trayectoria chilena que el neoestructuralismo puro, pues reconoce la capacidad del modelo para integrar elementos de equidad sin alterar su lógica de mercado. Finalmente, se interpreta el estallido social de 2019 como síntoma del agotamiento de este equilibrio y se plantea la necesidad de avanzar hacia alternativas posneoliberales que combinen justicia social, diversificación productiva y estabilidad democrática.

Palabras clave: neoliberalismo, neoestructuralismo, Concertación, Chile, modelo económico

The essay examines Chile’s Concertación governments (1990–2010), arguing that they did not break with neoliberalism but democratized and adapted it into a third-wave neoliberalism based on macroeconomic stability, targeted social policies, and technocratic legitimacy. Using a historical-institutional and comparative approach, it concludes that the concept of third-wave neoliberalism better explains Chile’s trajectory than pure neostructuralism, as it captures the model’s capacity to incorporate equity without altering its market logic. Finally, the 2019 social uprising is interpreted as evidence of this equilibrium’s exhaustion, highlighting the need for post-neoliberal alternatives that combine social justice, productive diversification, and democratic stability.

Key words: Neoliberalism, neoestructuralism, Concertación, Chile, economic model

1. Introducción

El debate sobre la naturaleza del proyecto económico de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990-2010) no se agota en una disputa de etiquetas. Atraviesa, más bien, el modo en que la transición chilena instituyó una jerarquía de reglas y prioridades, secuenció las reformas y asignó recursos y autoridad técnica para gestionar una economía profundamente transformada por el ciclo autoritario. Este ensayo sostiene que la pregunta sobre si la Concertación adoptó un neoliberalismo de tercera ola o un enfoque neoestructuralista debe analizarse mediante criterios operativos –qué se preserva, qué se reforma y con qué escala y persistencia– y en diálogo con la literatura sobre gobernabilidad, estabilidad y tecnocracia en Chile (Boeninger, 1994, 2014; Silva, 2008; Lechner, 2001; Huneeus, 2014). A partir de ese enfoque, sostengo la tesis de que la Concertación implementó un neoliberalismo de tercera ola provisto de retórica neoestructuralista, produciendo un modelo híbrido con logros en crecimiento y reducción de la pobreza, pero con límites persistentes en desigualdad, estructura productiva y derechos sociales.

1.1. Transición democrática chilena y herencia del modelo económico de la dictadura

La transición chilena se efectuó sobre un orden de mercado institucionalizado durante el régimen militar (1973-1990). Ese legado, como recuerdan Ffrench-Davis (1999) y Meller (1996, 2021), combinó apertura comercial unilateral, liberalización financiera, privatizaciones en olas sucesivas y una remodelación de los pilares sociales hacia esquemas de mercantilización: capitalización individual en pensiones, régimen mixto con aseguramiento privado en salud y voucherización/financiamiento a la demanda en educación escolar, junto con la expansión de provisión privada en educación superior. Todo ello estuvo articulado por una doctrina de subsidiariedad que desplazó al Estado desde el rol de proveedor al de regulador y financiador, y por una reforma laboral (Plan Laboral, 1979) que acotó la negociación colectiva, afectando la distribución primaria del ingreso.

La crisis de 1982-1983 hizo visibles los costos de la liberalización abrupta y la sobreapreciación cambiaria. Sin embargo, el ajuste posterior no revirtió el núcleo promercado: se introdujeron correcciones prudenciales (saneamientos, cierta re-regulación, aprendizaje contracíclico) y se preservó la orientación de apertura y disciplina macro (Ffrench-Davis, 1999; Meller, 2021). En el plano institucional, la Constitución de 1980 y sus leyes orgánicas anclaron una constitución económica que elevó los costos de reforma: quórum supramayoritario, sistema binominal, enclaves como senadores designados y la autonomía del Banco Central, crucial para la política macroeconómica. En términos de gobernabilidad, esto produjo una transición pactada y de baja ruptura, que incentivó moderación, acuerdos y gradualismo (Boeninger, 1994, 2014; Huneeus, 2014).

En ese marco, la Concertación heredó una economía que exigía credibilidad y previsibilidad para sostener el crecimiento y la inversión. La literatura sobre tecnocracia chilena ha subrayado cómo la centralidad de Hacienda y del Banco Central organizó una racionalidad prudencial en la toma de decisiones: reglas anticíclicas, prioridad de la estabilidad, evaluación de desempeño y secuenciación gradual de reformas sociales (Silva, 2008). Desde la perspectiva de gobernabilidad democrática, Lechner (2001) mostró que la legitimidad descansó en la promesa de orden con progreso: mejoras tangibles de bienestar sin desestabilizar el arreglo institucional.

1.2. ¿La Concertación aplicó un modelo neoliberal de tercera ola o un enfoque neoestructuralista?

Responder a esta pregunta requiere demarcar categorías. Llamamos neoliberalismo de tercera ola a un arreglo que preserva un núcleo promercado (apertura, desregulación selectiva, provisión privada/mixta en bienes sociales), consolida anclas de credibilidad macroeconómica (autonomía del Banco Central, metas antiinflacionarias, regla de balance estructural y fondos de estabilización) y tecnocratiza la decisión pública, obteniendo legitimidad por desempeño (Harvey, 2005; Steger y Roy, 2011). En este marco, la compatibilización social adopta la forma de compensaciones focalizadas y correcciones paramétricas sobre pilares privatizados, sin desmercantilización.

Por neoestructuralismo, siguiendo a CEPAL (1990), Bitar (1988), Ffrench-Davis (1999) y Bielschowsky (2009), se entiende una síntesis que subordina la estabilidad a una estrategia de transformación productiva: diversificación con encadenamientos y aprendizaje tecnológico, Estado estratégico con política industrial selectiva y persistente, financiamiento de largo plazo e instituciones de desarrollo; en lo social, universalismo básico sostenido por mayor progresividad tributaria; en lo laboral y en competencia, densificación de la negociación colectiva y desconcentración estructural de mercados.

Operacionalmente, la pregunta se traduce en identificar patrones en cinco dominios: (i) macroeconomía y reglas; (ii) política social y régimen de bienestar; (iii) política productiva/innovación; (iv) mercado laboral; (v) tributación y competencia. A modo de hipótesis, si predominó la tercera ola debemos observar anclas macroeconómicas duraderas, focalización y reformas paramétricas en lo social, política productiva acotada y continuidad de pilares privatizados; si predominó el neoestructuralismo, esperaríamos masa crítica y persistencia en política industrial, universalismo financiado por progresividad, fortalecimiento del trabajo y reducción de la concentración.

La evidencia preliminar –que será desarrollada en el cuerpo del ensayo– apunta a que la Concertación consolidó las anclas macroeconómicas (autonomía del Banco Central y balance estructural desde 2001; Marcel; Tokman, Valdés y Benavides, 2001), expandió la protección social por la vía de AUGE/GES, Chile Solidario y Pilar Solidario, pero mantuvo el núcleo mercantilizado de previsión, salud y educación superior; ensayó clústeres e instrumentos de I+D con escala y persistencia insuficientes para torcer la especialización exportadora; y modificó poco la arquitectura laboral y tributaria en clave de universalismo/progresividad. En suma, emergió una hibridación asimétrica: tercera ola como principio organizador; neoestructuralismo como gramática legitimadora e instrumentalidad de baja intensidad (Garretón, 2012).

1.3. Relevancia del debate: reducción de la pobreza en los años ’90 y persistencia de la desigualdad estructural

La pertinencia de este debate es doble. En primer lugar, ayuda a explicar la coexistencia de éxitos significativos en reducción de la pobreza durante los años noventa –apoyados en alto crecimiento, expansión del empleo, aumento del gasto social y acceso al crédito y al consumo– con la persistencia de desigualdades estructurales. La literatura de macro para el desarrollo enfatiza que la estabilidad es condición necesaria pero no suficiente: sin políticas productivas de escala, sistemas de innovación densos y reglas laborales/tributarias que afecten la distribución primaria, los avances en bienestar tienden a asimetrías que reproducen la segmentación (Ffrench-Davis, 1999; CEPAL, 1990).

En segundo lugar, el debate ilumina la arquitectura de derechos sociales y la calidad de la ciudadanía social. El universalismo fuerte neoestructuralista supone desmercantilizar ciertos bienes (salud, educación, pensiones) o, al menos, rebalancear la relación entre mercado y garantía pública. La trayectoria chilena, al privilegiar focalización y garantías explícitas sobre pilares privatizados, elevó coberturas y estandarizó prestaciones, pero mantuvo la lógica de acceso por capacidad de pago en segmentos relevantes. A nivel político, esta opción se asoció con un dispositivo de gobernabilidad por desempeño: las instituciones privilegiaron estabilidad y previsibilidad, y la tecnocracia –como argumenta Silva (2008)– operó como núcleo coordinador de expectativas, reduciendo el espacio para disputas distributivas de alta intensidad.

Finalmente, la discusión es clave para entender las tensiones que afloran con fuerza a partir de 2006 (ciclo estudiantil) y, luego, en la década siguiente: cuando la promesa de igualdad de oportunidades se enfrenta a barreras estructurales (concentración económica, segmentación de sistemas sociales, baja densidad innovadora), el pacto de legitimidad basado en el desempeño muestra umbrales y fatigas (Garretón, 2012; Lechner, 2001). Comprender la lógica de la hibridación permite interpretar tanto la robustez de la estabilidad chilena como sus límites para producir igualdad sustantiva.

1.4. Neoliberalismo de tercera ola con retórica neoestructuralista: un modelo híbrido, con logros y límites

La tesis que guía este ensayo sostiene que los gobiernos de la Concertación implementaron un neoliberalismo de tercera ola dotado de retórica neoestructuralista. En términos analíticos, ello implicó: (i) consolidar anclas macroeconómicas –autonomía del Banco Central, metas antiinflacionarias y regla fiscal estructural– como precondición de credibilidad y crecimiento (Marcel et al., 2001; Boeninger, 2014; Meller, 2021); (ii) expandir la protección social mediante focalización y garantías explícitas superpuestas a pilares privatizados –AUGE/GES, Chile Solidario, Pilar Solidario–; (iii) ensayar instrumentos de transformación productiva (clústeres, I+D, fomento CORFO) sin masa crítica ni persistencia suficientes para reorientar la matriz exportadora; y (iv) conservar la arquitectura laboral y tributaria con ajustes incrementales, sin un giro robusto hacia universalismo y progresividad.

Esta hibridación asimétrica tuvo logros nítidos: estabilidad, crecimiento, reducción de la pobreza y modernización de la gestión pública. Pero también mostró límites: desigualdad persistente, concentración en mercados estratégicos, segmentación de regímenes de bienestar y baja complejidad productiva relativa. Dichos límites no derivaron de una ausencia total de impulso neoestructuralista, sino de su subordinación a la jerarquía de reglas y preferencias institucionales que organizó la toma de decisiones durante la transición y consolidación democrática (CEPAL, 1990; Ffrench-Davis, 1999; Bielschowsky, 2009; Garretón, 2012).

En lo que sigue, el ensayo desarrolla un marco teórico-conceptual que distingue con precisión ambas gramáticas (sección 2), examina el contexto institucional de la transición y la ecuación de gobernabilidad que condicionó el margen de maniobra (sección 3), y contrasta la evidencia por dominios –macroeconómico, social, productivo, laboral, tributario/competencia– (secciones 4 y 5). La discusión (sección 6) pondera contraargumentos y delimita condiciones bajo las cuales el vector neoestructuralista podría adquirir densidad estratégica. Las conclusiones (sección 7) sintetizan implicancias para la comprensión del ciclo 1990-2010 y para eventuales agendas posneoliberales en Chile.

2.1. Neoliberalismo clásico (primera y segunda ola): características generales, implantación en Chile bajo dictadura

El término neoliberalismo surgió por primera vez en Alemania tras la Primera Guerra Mundial, como una propuesta de renovación del liberalismo clásico. Durante los años setenta, fue retomado por un grupo de economistas latinoamericanos para definir un modelo orientado a promover el crecimiento económico en países en desarrollo (Steger y Roy, 2011). En esencia, el neoliberalismo se propone como un modelo de sociedad en el que el bienestar individual aumenta mediante la promoción de la libertad de emprendimiento dentro de un marco institucional que otorga primacía al derecho de propiedad privada, la desregulación de los mercados internos y el fomento del libre comercio en la economía global (Harvey, 2005).

Según Steger y Roy (2011), el neoliberalismo posee tres dimensiones interrelacionadas: (1) una ideología economicista, que sitúa la producción y el intercambio de bienes materiales en el centro de la experiencia colectiva (en esto resulta cercano al marxismo por su énfasis materialista); (2) una forma de gobierno, basada en un ethos empresarial que exalta valores como la competitividad, el interés individual y la descentralización, fortaleciendo el poder de decisión individual y fragmentando el poder central a través de la llamada nueva gestión pública; y (3) un conjunto de políticas económicas que incluyen la desregulación de la economía, la privatización de empresas estatales y la liberalización del comercio, junto con una drástica reducción de impuestos, servicios sociales y programas públicos. Estas políticas también contemplan el control de la inflación mediante bancos centrales autónomos, la fijación de límites impositivos bajos para empresas (nacionales o extranjeras) y obstáculos a la sindicalización laboral.

En la concepción neoliberal, la economía ocupa un plano superior e inseparable de la esfera política (Steger y Roy, 2011). El mercado libre se entiende como el motor del desarrollo, bajo la premisa de que la ley de la oferta y la demanda impulsará el crecimiento económico y el bienestar social (Santillán, 2009). En esta lógica, las iniciativas privadas e individuales basadas en la expansión de los mercados se consideran la solución a la mayoría de los problemas sociales (Hernández, 2018). Por ende, no se considera que la distribución desigual del poder y la riqueza sea un obstáculo para el desarrollo económico (Vega, 2018). Las personas, entonces, se validan como ciudadanos principalmente a través del consumo (Contreras, 2003), dado que su conducta en el mercado es concebida como una forma de acción social. En consecuencia, la doctrina neoliberal critica los modelos económicos de inspiración keynesiana, argumentando que el alza inflacionaria y el estancamiento económico de los años setenta fueron resultado de la excesiva intervención estatal, el alto gasto público y las políticas proteccionistas que distorsionaban el mercado (Steger y Roy, 2011).

De acuerdo con Steger y Roy (2011), el neoliberalismo clásico experimentó dos etapas generales en su evolución histórica, diferenciadas por el grado de participación estatal y el influjo de ideas neoconservadoras. En una primera ola (década de 1980), se redujo el gasto en programas sociales mientras aumentaba el gasto militar, y surgió la intervención del Estado en ámbitos morales para promover la seguridad pública y valores tradicionales. En la segunda ola, de alcance global en las décadas de 1990 y 2000, el componente neoconservador retrocedió ante las tendencias culturales de la globalización (como el multiculturalismo), y el modelo incorporó una provisión moderada de bienestar social desde el Estado. Se institucionalizaron entonces principios de transparencia, responsabilidad, justicia, estabilidad y eficacia como bases de una gestión fiscal prudente, configurando un neoliberalismo más matizado en lo social.

Cabe destacar que Chile fue uno de los primeros laboratorios de aplicación del neoliberalismo bajo un régimen autoritario. Durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990), un grupo de economistas, conocidos como los Chicago Boys, implementó de forma radical políticas de libre mercado, eliminando controles estatales, privatizando empresas públicas y reduciendo drásticamente el gasto social (Meller, 1996; Ffrench-Davis, 1999). Este experimento convirtió a Chile en un referente regional del neoliberalismo de primera ola, con notables logros macroeconómicos pero también profundas secuelas en términos de desigualdad y bienestar social que influirían en debates posteriores sobre el modelo de desarrollo del país.

2.2. Neoliberalismo de tercera ola: definición, rasgos centrales

Con la caída del bloque comunista, a fines de los años ochenta, el neoliberalismo consolidó su predominio global impulsado por las recomendaciones de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Steger y Roy, 2011). La expansión mundial de este modelo, junto con la intensificación de la globalización, reavivó la idea de un camino único hacia el desarrollo y el bienestar social. De acuerdo con la teoría de la convergencia, la modernización se concibe como un proceso universal de progreso industrial y social alcanzable únicamente mediante el crecimiento económico y la expansión de los mercados, un método supuestamente apropiado y deseado por todos los países por igual (Streeck, 2018). Para los economistas neoliberales de esta época, dicho proceso era inevitable e irreversible en el contexto histórico posterior a 1989 (Steger y Roy, 2011).

No obstante, la implantación del neoliberalismo en diversos países evidenció divergencias institucionales que desafiaron la idea de convergencia uniforme. Estudios comparativos sugieren que las economías con mayor coordinación tienden a sistemas políticos de representación proporcional, mientras que las economías más liberalizadas se asocian a sistemas mayoritarios (Cusack; Iversen y Soskice, 2007, citados en Streeck, 2018). En el caso de muchas economías en desarrollo, incluida gran parte de América Latina, emergió un tercer tipo de capitalismo, denominado capitalismo jerárquico, caracterizado por relaciones económicas marcadamente asimétricas. En estos contextos, se observa cooperación y subordinación jerárquica entre empresarios locales y empresas transnacionales, así como entre élites político-económicas y trabajadores insertos en mercados laborales precarizados (González y Madariaga, 2018). Estas dinámicas implican un fuerte poder instrumental de las élites económicas sobre las decisiones políticas (Fairfield, 2018), ya que el sector privado requiere influir deliberadamente en el sistema político para garantizar sus intereses. Dicho involucramiento abre espacios a la cooptación de actores públicos en defensa de agendas empresariales (Moya y Figueroa, 2018), y el ejercicio del poder de los mercados puede incrementar la desigualdad al punto de detonar mayor movilización y conflicto social, con riesgo incluso para la estabilidad del propio sistema de mercado (Offe, 2006, citado en Beckert, 2018).

En la práctica, la tercera ola neoliberal en América Latina mantuvo la continuidad del modelo de libre mercado, pero intentó dotarlo de un rostro social para hacerlo compatible con la hegemonía democrática tras las transiciones desde regímenes autoritarios. Esto significó que, sin alterar sustancialmente las reglas pro mercado, varios gobiernos incorporaron políticas sociales focalizadas y programas de alivio a la pobreza con el fin de legitimar el modelo ante la ciudadanía. En países como Chile, por ejemplo, los sucesivos gobiernos de la Concertación (1990-2010) conservaron el fundamento neoliberal heredado de la dictadura, pero ampliaron el gasto social en áreas como educación, salud y reducción de la pobreza, proyectando una imagen de modernización con equidad. Este neoliberalismo de tercera ola con rostro social, logró altos niveles de crecimiento económico y estabilidad macroeconómica, a la vez que redujo significativamente la pobreza; sin embargo, dejó pendientes problemas de desigualdad estructural y concentración de la riqueza que mantuvieron vigente el debate sobre la profundidad de los cambios necesarios en el modelo de desarrollo. En suma, la tercera ola neoliberal se caracteriza por la continuidad esencial del libre mercado combinada con correcciones sociales limitadas, lo que permitió su aceptación en democracias emergentes, pero sin resolver completamente las tensiones sociales inherentes al modelo.

Desde un punto de vista metodológico, el análisis desarrollado en este trabajo se apoya en un enfoque histórico-institucional que conviene explicitar desde el inicio. Este enfoque asume que los modelos de desarrollo, ya sean neoliberales, estructuralistas o neoestructuralistas, no pueden evaluarse únicamente en función de sus postulados normativos, sino a partir de las estructuras institucionales, las reglas formales y las relaciones de poder que condicionan su implementación en contextos específicos. Ello implica reconstruir las trayectorias históricas que moldean las capacidades estatales, las coaliciones gobernantes y los márgenes de maniobra disponibles para la política económica, identificando puntos de continuidad, rupturas parciales y limitaciones persistentes. Esta perspectiva permite comprender no solo las ideas que orientan el diseño de políticas, sino también los mecanismos institucionales que facilitan o bloquean su realización material. Al hacer explícito este anclaje histórico-institucional, el análisis adquiere mayor transparencia y ofrece un marco coherente para evaluar las tensiones entre discurso y práctica en la experiencia chilena de los años noventa y dos mil.

2.3. Neoestructuralismo: principios de crecimiento con equidad, rol productivo del Estado, universalismo social

A fines de los años ochenta, ante las crecientes críticas a los magros resultados sociales del neoliberalismo en América Latina, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) propuso una reformulación de las ideas del estructuralismo clásico, dando origen al neoestructuralismo (ver Bitar, 1988; Sunkel y Zuleta, 1990; CEPAL, 1990; Bielschowsky, 2009, entre otros). Esta corriente comparte sus raíces ideológicas con el estructuralismo de la CEPAL de mediados del siglo XX, especialmente la convicción de que el desarrollo latinoamericano debe atender a las estructuras históricas y culturales propias de la región. Se nutre de la idea de que existe una trayectoria compartida de instituciones económicas y sociales que moldean las posibilidades de desarrollo de nuestros países (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, el neoestructuralismo actualiza ese ideario incorporando objetivos de eficiencia macroeconómica y control de las finanzas públicas, junto con la búsqueda de equidad social (Bielschowsky, 2009; Bárcenas y Prado, 2015). Es decir, combina la preocupación estructuralista por las bases productivas internas con la necesidad de mantener equilibradas las variables macroeconómicas, proponiendo un modelo de crecimiento con equidad adecuado a las condiciones contemporáneas.

Desde esta perspectiva, los neoestructuralistas formularon varias críticas al programa de ajuste neoliberal aplicado en la región durante los años ochenta. En particular, señalaron que:

Por otro lado, también reconocieron limitaciones en la propuesta neoestructuralista misma. Algunos economistas advirtieron:

Pese a estas observaciones, los objetivos y estrategias del neoestructuralismo muestran un afán claramente reformista (más que revolucionario) tanto frente al neoliberalismo como frente al estructuralismo clásico (Gutiérrez, 2007). En cierta forma, los neoestructuralistas proponen también un camino único, pero ahora adaptado a América Latina: Bitar (1988) lo denominó el camino obvio que deberían seguir las economías latinoamericanas para corregir los efectos adversos que el neoliberalismo y los programas de ajuste estructural dejaron en la región, especialmente en términos de distribución del ingreso, desigualdad y pobreza.

En cuanto a las estrategias económicas, el modelo neoestructuralista se caracteriza por las siguientes orientaciones (Ffrench-Davis, 1999):

El neoestructuralismo persigue explícitamente la equidad y la justicia social como objetivos centrales, pero sin descuidar la estabilidad económica. Plantea que es posible lograr cohesión social en paralelo a un crecimiento sostenido, en un contexto de profundización de la institucionalidad democrática (Sunkel y Zuleta, 1990). A diferencia del neoliberalismo tradicional, esta visión impulsa la actividad del mercado, pero bajo la guía de un Estado activo y productivo. La eficacia de la acción estatal no se mide por su tamaño o gasto, sino por su capacidad de gestión y por la cooperación público-privada para el desarrollo (Guillén-Romo, 2007). En este sentido, el rol del Estado se amplía más allá de sus funciones clásicas, abarcando tareas como: promover (o simular) mercados donde no existen, fortalecer aquellos mercados incompletos, corregir distorsiones estructurales e intervenir ante las principales fallas de mercado (Sunkel y Zuleta, 1990).

Cabe señalar que el neoestructuralismo no descarta todos los aportes del neoliberalismo. Por ejemplo, retoma la importancia de las organizaciones intermedias (sector privado, comunidades locales, ONG) y la focalización en ciertas políticas públicas para lograr mayor eficiencia en el gasto fiscal (Bitar, 1988). Manteniendo énfasis en la eficiencia de la gestión estatal, concuerda con el neoliberalismo en promover una administración pública descentralizada y técnicamente profesionalizada, para atender con eficacia la diversidad de demandas sociales que llegan al Estado (Sunkel y Zuleta, 1990).

En suma, en la concepción neoestructuralista el desarrollo requiere un equilibrio entre mercado y Estado: se fomenta la iniciativa privada y el funcionamiento de mercados, pero se reconoce la necesidad de una regulación estatal inteligente y de una intervención gradual que permita la adaptabilidad social. Esto contrasta con los modelos de ajuste previos que sometían a la sociedad a cambios drásticos en cortos periodos, desde el tamaño y rol del Estado hasta la forma en que los individuos ejercían su ciudadanía. Desde la óptica neoliberal, un Estado más limitado en la economía y la sociedad tendería a gozar de mayor apoyo ciudadano (al delegar en el mercado la solución de muchas demandas), lo que aportaría estabilidad política y gobernabilidad (Vallès y Martí i Puig, 2020). El neoestructuralismo, por el contrario, considera crucial el papel de la política en la construcción de las estructuras sociales. Por eso establece tanto el crecimiento económico como la equidad distributiva como objetivos principales e inseparables (Bielschowsky, 2009; Boeninger, 1994). La idea es que existe una relación simbiótica entre ambos: la prosperidad económica sostenida solo es viable si va acompañada de cohesión social, lo cual a su vez sienta las bases para una gobernabilidad democrática estable a mediano y largo plazo.

2.4. Diferencias clave entre ambos enfoques

El debate entre neoliberalismo y neoestructuralismo refleja dos enfoques contrapuestos sobre el desarrollo económico y social en América Latina. El neoliberalismo, surgido como renovación del liberalismo clásico, plantea que el bienestar de las personas se alcanza mediante la libertad de emprendimiento, la relevancia de la propiedad privada y la desregulación de los mercados en un marco de libre comercio (Harvey, 2005). En esta concepción, la economía se ubica en un plano superior e inseparable de lo político (Steger y Roy, 2011), pues el mercado y la ley de la oferta y la demanda son concebidos como motores del progreso (Santillán, 2009). Bajo esta lógica, la ciudadanía se valida a través del consumo, considerado como acción social (Contreras, 2003), mientras que la desigualdad en la distribución del poder y la riqueza no se reconoce como un obstáculo para el desarrollo (Vega, 2018). La consecuencia de este planteamiento es un modelo de ajuste que responsabiliza a la intervención estatal por la inflación y el estancamiento de los años setenta, y que responde mediante privatización, liberalización y reducción del gasto social como mecanismos de corrección (Steger y Roy, 2011).

El neoestructuralismo, en cambio, surge en la CEPAL a fines de los años ochenta como respuesta crítica a los resultados adversos del neoliberalismo en la región. Este modelo comparte con el estructuralismo clásico la convicción de que el desarrollo latinoamericano debe atender a sus raíces históricas y culturales, pero lo actualiza incorporando la eficiencia macroeconómica y el control de las finanzas públicas junto con la equidad social como objetivos centrales (Bielschowsky, 2009; Bárcenas y Prado, 2015). De este modo, mientras el neoliberalismo propone un camino único hacia la modernización global impulsado por la convergencia de mercados (Streeck, 2018), el neoestructuralismo plantea un camino obvio específicamente latinoamericano, orientado a corregir las desigualdades y la pobreza generadas por los programas de ajuste estructural (Bitar, 1988).

La diferencia entre ambos enfoques se evidencia especialmente en la concepción del rol del Estado. Para el neoliberalismo, este debe limitarse a garantizar condiciones de competencia y estabilidad monetaria, transfiriendo la provisión de bienes y servicios al sector privado, promoviendo la descentralización administrativa y aplicando lógicas empresariales a la gestión pública (Steger y Roy, 2011). En contraposición, el neoestructuralismo concibe un Estado activo y productivo, encargado de corregir fallas de mercado, promover sectores estratégicos y redistribuir poder económico para evitar concentraciones derivadas del exceso de libertad económica (Sunkel y Zuleta, 1990). La acción estatal, más que por su tamaño, se mide por su capacidad de gestión y cooperación con el sector privado (Guillén-Romo, 2007).

También se distinguen en sus estrategias de ajuste. Mientras el neoliberalismo promueve reformas rápidas y drásticas –como privatizaciones masivas, liberalización financiera y recortes en programas públicos– con el fin de eliminar rigideces estructurales (Steger y Roy, 2011), el neoestructuralismo insiste en la necesidad de ajustes graduales y selectivos, priorizando la temporalidad y la intensidad de las políticas de acuerdo con los contextos nacionales, lo que permite una mayor adaptabilidad social (Ffrench-Davis, 1999).

En cuanto al modelo social, el neoliberalismo sitúa a la competencia individual y al consumo como bases del progreso y de la ciudadanía, lo que en América Latina se tradujo en procesos de especialización empobrecedora y precarización laboral (Guillén-Romo, 2007). El neoestructuralismo, por el contrario, coloca la equidad distributiva y la justicia social en el centro del desarrollo, considerando la redistribución del ingreso y el fortalecimiento de la cohesión social como condiciones esenciales de gobernabilidad democrática (Sunkel y Zuleta, 1990; Bielschowsky, 2009).

Finalmente, ambos difieren en su relación con la globalización. El neoliberalismo, especialmente tras la caída del comunismo, consolidó su predominio mundial a través de las políticas impulsadas por el FMI y el Banco Mundial (Steger y Roy, 2011), defendiendo la globalización como un proceso inevitable e irreversible (Streeck, 2018). En contraste, el neoestructuralismo no rechaza la apertura externa, pero advierte sobre sus riesgos y plantea la necesidad de fortalecer capacidades productivas nacionales y de impulsar estrategias de sostenibilidad social y ambiental (Bárcenas y Prado, 2015).

En síntesis, mientras el neoliberalismo concibe el desarrollo como resultado de un ajuste de choque con rostro mercantil, el neoestructuralismo se perfila como un modelo reformista que promueve un ajuste gradual con rostro social. El primero deposita en el mercado global la promesa de progreso universal, mientras que el segundo busca compatibilizar la eficiencia económica con la equidad, la justicia social y la gobernabilidad democrática en el marco de un desarrollo latinoamericano más inclusivo.

Tabla 1. Comparación entre neoliberalismo y neoestructuralismo en América Latina

Fuente: elaboración propia con base en Steger y Roy (2011), Harvey (2005), Contreras (2003), Vega (2018), Santillán (2009), Bitar (1988), Sunkel y Zuleta (1990), Bielschowsky (2009), Ffrench-Davis (1999), Guillén-Romo (2007), Bárcenas y Prado (2015), entre otros.

3. Contexto histórico e institucional de la Concertación

La trayectoria de los gobiernos de la Concertación (1990-2010) se inscribe en un entorno institucional heredado, un campo político regido por la lógica de la gobernabilidad pactada y un clima internacional dominado por la orientación ortodoxa del Consenso de Washington. La combinación de estos tres vectores –constitución económica y reglas de veto; cultura de acuerdos y gradualismo; hegemonía neoliberal global– definió un régimen de restricciones que moldeó tanto el repertorio de políticas disponibles como la jerarquía de prioridades adoptadas. Este apartado reconstruye ese triángulo de condicionamientos, enfatizando su coherencia estructural y sus efectos organizadores sobre las decisiones económico-sociales de la Concertación.

3.1. Herencia institucional y económica: Constitución de 1980, sistema binominal, legado de privatizaciones

La Constitución de 1980 –aprobada en ausencia de estándares democráticos– cristalizó una constitución económica que consagró el principio de subsidiariedad, la protección reforzada del derecho de propiedad, la libertad de emprendimiento y un conjunto de autonomías y quórums capaces de elevar los costos de cambio institucional. El presidencialismo fuerte, la inicial gravitación del Consejo de Seguridad Nacional y la figura de senadores designados –junto con las leyes orgánicas constitucionales sujetas a quórums supramayoritarios– configuraron lo que la literatura calificó como una democracia protegida: un orden que restringía el radio de acción de mayorías políticas ordinarias y encapsulaba decisiones estratégicas (Huneeus, 2014). A la vez, la autonomía del Banco Central (1989) y la explicitación de principios económicos en el texto constitucional instituyeron un ancla macro difícilmente reversible sin amplios consensos.

El sistema binominal –consolidado por las leyes 18.700 (1988) y 18.799 (1989)– tradujo la competencia electoral en paridad de bloques salvo doblaje, sobrerrepresentando coaliciones mayoritarias y penalizando terceras fuerzas. Su diseño, al requerir para el cambio electoral una coalición ganando el doble de votos que su rival, operó como mecanismo de veto, incentivando la formación de dos grandes alianzas y la moderación programática (Boeninger, 2014). Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el binominal estabilizó la competencia electoral, pero también contuvo la agenda de reformas y trasladó la energía política hacia negociaciones interbloque prolongadas.

En el plano económico, la Concertación heredó un régimen de mercado reconfigurado durante la dictadura: apertura comercial acelerada, liberalización financiera, privatizaciones masivas y mercantilización de pilares sociales (previsión, salud, educación). Meller (1996) caracterizó este arreglo como una trilogía –libre mercado, apertura externa y primacía del sector privado– sostenida por una ortodoxia macroeconómica que, tras la crisis de 1982-83, adoptó correcciones pragmáticas sin revertir la orientación pro mercado (Meller, 2021). Ffrench-Davis (1999) distinguió cuatro etapas: (i) neoliberalismo extremo (1973-1981); (ii) ajustes poscrisis (1982-1989); (iii) reformas a las reformas en democracia (finales de los ’80 y década de 1990), con alto crecimiento y reducción acelerada de la pobreza; y (iv) un retorno a acentos más ortodoxos tras 1998. El resultado fue un Estado subsidiario con baja capacidad redistributiva, concentración en mercados clave y desigualdad persistente; un entorno que premiaba la estabilidad y penalizaba alteraciones de la matriz económico-institucional.

En suma, la arquitectura constitucional-electoral y el legado de reformas pro mercado establecieron barreras de entrada para alternativas posneoliberales. La Concertación ingresó a gobernar con altos costos de transacción política para toda reforma estructural, un veto minoritario institucionalizado y una economía abierta cuyo funcionamiento descansaba en credibilidad y prudencia fiscal.

3.2. Restricciones políticas: necesidad de gobernabilidad y pactos con la derecha

La transición chilena se concibió y gestionó como un proceso pactado. La literatura sobre gobernabilidad democrática –Linz, Camou, Lechner– sostiene que transiciones frágiles requieren consensos entre élites y moderación programática para evitar reversiones autoritarias y consolidar reglas (Camou, 2001; Lechner, 2001). Chile encarnó ese gradualismo: la política de los acuerdos se convirtió en dispositivo de gobierno, orientando la praxis hacia la negociación interbloque, la secuenciación de reformas y la contención del conflicto redistributivo.

Boeninger (1994; 2014) –figura clave del diseño transicional– formuló una doctrina de gobernabilidad según la cual la legitimidad por desempeño (estabilidad macro, crecimiento, reducción de pobreza) debía acompañarse de legitimidad por procedimiento (acuerdos amplios, respeto a enclaves), priorizando estabilidad sobre ruptura. Los programas presidenciales de Aylwin, Frei y Lagos reflejaron esa dualidad: agenda democratizadora (eliminación de senadores designados y vitalicios, reforma del binominal, fortalecimiento del Congreso) y prudencia económica (respeto a la autonomía del Banco Central, disciplina fiscal, apertura). Sin embargo, la lógica de vetos –quórums reforzados, paridad de bloques, peso de senadores no electos hasta 2005– impuso un tempo reformista lento, compensado con avances sociales y mejoras de gestión.

Este régimen de restricción política tuvo efectos nítidos en la política económica y social: (i) consolidó anclas macroeconómicas (metas antiinflacionarias, regla de balance estructural desde 2001) como precondición de reconocimiento mutuo entre oficialismo y oposición; (ii) desplazó la disputa distributiva hacia reformas paramétricas y políticas focalizadas (protección social, garantías en salud, pilar solidario en pensiones); y (iii) incentivó una tecnocratización de la decisión pública, en la que Hacienda y el Banco Central operaron como núcleos coordinadores (Silva, 2008). La cultura de acuerdos produjo una gobernanza de baja polarización con altos costos para una agenda de igualdad estructural.

3.3. Condiciones internacionales: Consenso de Washington y hegemonía neoliberal global

El ciclo 1990-2010 estuvo enmarcado por la hegemonía del Consenso de Washington y la expansión de una globalización liberal. Como conceptualizó Williamson, el “Consenso” no fue un “plan maestro” sino un conjunto de prescripciones –disciplina fiscal, liberalización comercial y financiera, privatizaciones, desregulación, seguridad jurídica– ampliamente aceptadas por organismos multilaterales y autoridades económicas de referencia. En la práctica, se consolidó un paradigma de política: austeridad prudencial, apertura y mercados como motores del desarrollo, con el Estado cumpliendo funciones acotadas (Steger & Roy, 2011). Críticos como Streeck (2018) interpretan este giro como la reconfiguración del capitalismo democrático hacia un Estado fiscalmente constreñido, sometido a la disciplina de inversores globales y a la prioridad del equilibrio.

El FMI y el Banco Mundial promovieron, en ese marco, anclas macro (metas de inflación, reglas fiscales) y reformas pro mercado como mejores prácticas para economías emergentes. La credibilidad internacional operó como recurso y como disciplina: apartarse de la ortodoxia implicaba primas de riesgo más elevadas, costos de financiamiento mayores y castigo de mercados. Para una economía abierta y concentrada en recursos naturales, como la chilena, el acceso estable a mercados, capital y tecnología premiaba la continuidad de políticas previsibles y penalizaba el experimentalismo.

Este entorno acotó el espacio de acción de la Concertación: la matriz exportadora (cobre, celulosa, agroalimentos), la volatilidad de términos de intercambio y la reputación de Chile como país serio reforzaron la preferencia por prudencia fiscal (regla de balance estructural), apertura con acuerdos comerciales múltiples y regulación selectiva de flujos de capital en los 90 (Ffrench-Davis, 1999). En tal contexto, la agenda social se diseñó como compatibilización con la ortodoxia: expansión del gasto dentro de las reglas; garantías explícitas en salud en un régimen mixto; pilar solidario sobre capitalización individual; protección social focalizada (Cecchini & Madariaga, 2011). El resultado fue un equilibrio adaptativo: legitimación democrática del orden global a través de logros sociales acotados, sin alterar la jerarquía de la política económica.

En síntesis, el andamiaje constitucional-electoral heredado, la cultura de acuerdos como tecnología de gobernabilidad y la ortodoxia internacional del período convergieron para institucionalizar un sesgo a favor de la estabilidad macro, la apertura y la subsidiariedad, al tiempo que condicionaron la forma de la expansión social a instrumentos focalizados y reformas paramétricas. La Concertación democratizó el orden económico heredado y amplió la protección social, pero lo hizo bajo restricciones que encarecieron la alteración de la constitución económica y desincentivaron la construcción de una política productiva de gran escala. Comprender el período supone, por tanto, reconocer el mérito estratégico del gradualismo para la consolidación democrática y, simultáneamente, sus límites para una transformación más profunda del régimen de acumulación y de la arquitectura de derechos sociales.

4. Elementos neoliberales de tercera ola en la Concertación

El ciclo concertacionista (1990-2010) puede comprenderse como la consolidación de un neoliberalismo de tercera ola, caracterizado por la preservación de las reglas macroeconómicas instauradas en la dictadura, la mantención de los pilares privatizados en las áreas de bienestar, la reafirmación del Estado subsidiario a través de políticas compensatorias focalizadas, y la legitimación de este modelo mediante un discurso de “modernización con equidad” o “neoliberalismo con rostro humano” (Garretón, 2012; Silva, 2008; Ffrench-Davis, 1999). A diferencia del neoliberalismo autoritario de los años setenta y ochenta, la tercera ola desplegada en la democracia chilena combinó la ortodoxia económica con una creciente sofisticación institucional y una narrativa moral basada en la gobernabilidad, la prudencia y la reducción de la pobreza. Su legitimidad descansó en la estabilidad macroeconómica, la credibilidad internacional y una mejora sustantiva de los indicadores sociales, que, sin embargo, coexistieron con una estructura de desigualdad persistente y una ciudadanía crecientemente crítica hacia los límites del modelo.

4.1. Continuidad macroeconómica: disciplina fiscal, superávit estructural, apertura comercial

El primer rasgo estructural del neoliberalismo de tercera ola en Chile fue la continuidad de una política macroeconómica ortodoxa, orientada al control de la inflación, el equilibrio fiscal y la apertura externa. Los gobiernos de la Concertación asumieron tempranamente que la estabilidad era condición de posibilidad para la gobernabilidad democrática y para la credibilidad del nuevo régimen ante los mercados internacionales (Boeninger, 1994; Lechner, 2001). En este sentido, las políticas de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet reprodujeron y profundizaron el marco de disciplina fiscal, tipo de cambio flexible y autonomía del Banco Central, consagrado en la reforma constitucional de 1989.

El Ministerio de Hacienda y el Banco Central actuaron como anclas tecnocráticas del sistema, preservando un equilibrio entre ortodoxia y legitimidad social (Silva, 2008). La estrategia macroeconómica de la Concertación asumió la estabilidad no como un principio ideológico, sino como una condición instrumental para el desarrollo; en palabras de Ffrench-Davis (1999), se trataba de una “macroeconomía para el crecimiento”, orientada a evitar shocks y volatilidades (de la inflación, fiscal y de los términos de intercambio, entre otros), pero sin abandonar la lógica de mercado. El superávit fiscal fue una constante durante la década de los noventa, y desde 2001 se institucionalizó la regla de balance estructural, diseñada por un grupo de economistas liderados por Marcel, Tokman, Valdés y Benavides (2001). Esta regla se convirtió en un símbolo de prudencia fiscal, ya que estableció límites al gasto público en función del precio de largo plazo del cobre y del ciclo económico, generando confianza tanto interna como externa.

Simultáneamente, la Concertación mantuvo una política de apertura comercial profunda y progresiva. Entre 1990 y 2010, Chile firmó más de veinte tratados de libre comercio con países de América, Europa y Asia, consolidando su inserción en la economía global como una economía abierta y exportadora. Esta estrategia de integración, que reforzó el perfil primario-exportador del país, se sustentó en la convicción de que la competitividad internacional dependía menos de la política industrial y más de la liberalización de los flujos de bienes, servicios y capitales (Meller, 2021). En términos de política cambiaria y financiera, la mantención de encajes y regulaciones selectivas durante la década de 1990 –inspiradas en las recomendaciones de Ffrench-Davis (1999)– no alteró la orientación general de apertura ni la confianza en los mecanismos de mercado.

En suma, la conducción macroeconómica concertacionista adoptó plenamente la lógica de la tercera ola neoliberal: reglas estables, instituciones autónomas, transparencia fiscal y credibilidad internacional. Estas políticas lograron estabilidad de precios, reducción de la deuda externa, crecimiento sostenido y una notable atracción de inversión extranjera, pero también consolidaron una estructura económica dependiente de las exportaciones de recursos naturales y vulnerable a las fluctuaciones de los precios del cobre.

4.2. Mantención de pilares privatizados: AFP, ISAPRES, educación mercantilizada

El segundo componente estructural del modelo fue la mantención del régimen de provisión privatizado en los tres pilares del bienestar: previsión, salud y educación. Estos sectores, reformados radicalmente durante la dictadura, constituyeron los ejes institucionales del Estado subsidiario y expresaron la traducción práctica de la doctrina neoliberal al campo social (Meller, 1996; Huneeus, 2014).

En el ámbito previsional, el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), instaurado en 1981 bajo la lógica de la capitalización individual, se mantuvo como columna vertebral del régimen de pensiones. La Concertación introdujo ajustes paramétricos y mecanismos de compensación solidaria (como el Bono por Hijo o el Pilar Solidario en 2008), pero sin alterar la arquitectura individualista del sistema (Ffrench-Davis, 1999). Estas reformas buscaron mejorar la cobertura y las pensiones más bajas sin desafiar la estructura de propiedad y gestión privada de los fondos. La existencia de un componente solidario marginal permitió mantener la legitimidad del esquema al tiempo que preservaba su racionalidad de mercado.

En salud, el dualismo entre el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) persistió como un régimen segmentado entre aseguramiento público y privado. El Plan AUGE/GES, implementado en 2005 durante el Gobierno de Lagos, estableció garantías explícitas de atención, oportunidad y protección financiera en un conjunto de enfermedades priorizadas. Aunque el AUGE representó un avance en equidad y eficiencia, lo hizo sobre la base de la coexistencia público-privada y de una lógica de gestión por resultados propia del neoliberalismo tardío (Boeninger, 2014). Así, la Concertación amplió derechos sociales bajo reglas mercantiles, consolidando un modelo mixto de acceso y financiamiento que mantuvo la segmentación estructural.

En educación, la expansión privada fue incluso más marcada. El financiamiento mediante voucher escolar y la apertura a instituciones privadas en educación superior, promovidos en la década de 1980, se profundizaron en la democracia. Durante los gobiernos de la Concertación, se crearon mecanismos de crédito con aval del Estado y becas focalizadas, pero se mantuvo la lógica de competencia entre instituciones y financiamiento a la demanda (Garretón, 2012). Este proceso consolidó un mercado educativo altamente estratificado, en el que la elección individual reemplazó el principio de derecho universal.

En todos los casos, las políticas sociales de la Concertación buscaron corregir las fallas del mercado sin alterar su estructura. Los sistemas de protección se basaron en subsidios focalizados, transferencias condicionadas y regulación blanda de los actores privados, reproduciendo el modelo del welfare mix propio de los estados neoliberales avanzados. En términos teóricos, estas medidas representan la madurez del neoliberalismo de tercera ola: una fase de gobernanza híbrida que combina legitimidad social con preservación de la rentabilidad privada (Silva, 2008).

4.3. Estado subsidiario con políticas compensatorias focalizadas

El principio de subsidiariedad, consagrado en la Constitución de 1980, definió la matriz de acción pública durante toda la era concertacionista. Según este principio, el Estado actúa solo cuando la iniciativa privada no puede hacerlo adecuadamente, privilegiando la asignación de recursos a grupos vulnerables en lugar de la provisión universal de derechos. Bajo esta lógica, la Concertación desplegó una amplia gama de políticas compensatorias focalizadas, que constituyeron el núcleo de su estrategia de cohesión social.

En los años noventa, programas como el FOSIS y el Programa de Generación de Empleo (PGE) se orientaron a combatir la pobreza extrema mediante subsidios, microemprendimiento y apoyo comunitario. Posteriormente, el Programa Chile Solidario (2002) institucionalizó un modelo de intervención integral que combinaba transferencias monetarias con acompañamiento psicosocial, buscando no solo aliviar la pobreza sino modificar los comportamientos de las familias beneficiarias. Hacia fines de la década, el Sistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo (2006) extendió el paradigma de la protección social de ciclo de vida, incorporando la infancia como prioridad de política pública (Cecchini y Madariaga, 2011).

Estas iniciativas reflejan lo que Ffrench-Davis (1999) y CEPAL (1990) denominaron “transformación productiva con equidad”, pero recontextualizada en un marco neoliberal: un conjunto de políticas sociales focalizadas, evaluadas y gestionadas por resultados, que buscan asegurar la cohesión social mínima necesaria para sostener la estabilidad del mercado. En la práctica, se trató de un Estado subsidiario fuerte en regulación, pero débil en redistribución, que operó como garante de estabilidad, más que como promotor de igualdad estructural. La focalización fue la herramienta predilecta de esta racionalidad: eficiente en términos fiscales, políticamente viable y compatible con la prudencia macroeconómica.

En consecuencia, el éxito del modelo dependió menos de la reducción de desigualdades estructurales y más de la gestión de la pobreza. La política social chilena se convirtió en un dispositivo tecnocrático de inclusión mínima: su eficacia radicó en legitimar la continuidad del orden económico a través de resultados medibles en pobreza y acceso, más que en justicia distributiva o derechos universales (Boeninger, 2014; Garretón, 2012).

4.4. Legitimidad democrática del modelo: neoliberalismo con rostro humano

El último componente del neoliberalismo de tercera ola en Chile fue su legitimación democrática. Mientras el neoliberalismo de primera ola se impuso mediante la coerción autoritaria, el de tercera ola se consolidó mediante el consenso. La Concertación articuló un discurso que combinó prudencia macroeconómica con sensibilidad social, proyectando la imagen de un capitalismo democrático exitoso. La narrativa de la modernización con equidad –recurrente en los discursos presidenciales de Aylwin, Frei y Lagos– tradujo el lenguaje técnico de los economistas en una moral cívica de responsabilidad y progreso compartido (Lechner, 2001).

Esta legitimidad por desempeño (Camou, 2001) se sostuvo en tres pilares: (1) el crecimiento sostenido del PIB y la estabilidad macroeconómica, que garantizaban confianza; (2) la reducción acelerada de la pobreza, que otorgaba validación moral al modelo; y (3) la consolidación institucional del régimen democrático, que ofrecía un marco de previsibilidad política. En este contexto, la tecnocracia se transformó en un actor político central. Como advierte Silva (2008), los economistas tecnócratas de la Concertación –muchos de ellos formados en organismos internacionales o en centros de estudios vinculados con el CIEPLAN y la Universidad de Chile– operaron como mediadores entre la racionalidad económica y la legitimidad democrática, articulando un relato de responsabilidad fiscal y modernización consensual.

El resultado fue una forma de hegemonía neoliberal democrática (Garretón, 2012): un orden que logró estabilidad y consenso en torno a la eficiencia económica, al tiempo que postergó una discusión sustantiva sobre la igualdad. La gobernabilidad se definió como equilibrio entre eficacia técnica y cohesión social, y la política fue reinterpretada como gestión racional del bienestar. En este marco, la Concertación institucionalizó lo que Boeninger (2014) denominó una “cultura de acuerdos”, entendida como el arte de gobernar sin polarización, preservando los equilibrios macroeconómicos como condición de la democracia.

El neoliberalismo con rostro humano fue, en definitiva, una síntesis funcional: permitió a la Concertación construir un régimen de estabilidad prolongada, con legitimidad electoral y prestigio internacional, a costa de mantener un orden económico excluyente y concentrado. Su éxito en reducir la pobreza fue innegable; su fracaso en disminuir la desigualdad estructural, igualmente evidente. Esta ambivalencia define el legado económico de la Concertación: un proyecto que, al democratizar el neoliberalismo, también democratizó sus límites.

5. Elementos neoestructuralistas en la Concertación

Si bien la Concertación consolidó un neoliberalismo de tercera ola, también incorporó un vector neoestructuralista que le otorgó un perfil híbrido y reformista. Este vector no modificó la arquitectura básica del modelo de mercado, pero sí introdujo instrumentos, narrativas y políticas de equidad inspiradas en la tradición de la CEPAL y del estructuralismo latinoamericano. Su despliegue fue selectivo y tecnocrático: se expresó en la expansión del gasto social, en la creación de programas focalizados para reducir la pobreza, en la inversión gradual en educación y salud pública, en los intentos incipientes de diversificación productiva e innovación, y en la adopción del discurso de “crecimiento con equidad” como marca discursiva del proyecto concertacionista (Bielschowsky, 2009; Ffrench-Davis, 1999; Boeninger, 2014).

En conjunto, estos elementos revelan la búsqueda de corregir las fallas sociales del mercado sin desafiar sus fundamentos estructurales, aproximando el modelo chileno a lo que Garretón (2012) definió como un “neoliberalismo corregido y progresismo limitado”.

5.1. Expansión del gasto social y programas focalizados en pobreza (FOSIS, Chile Solidario)

Desde 1990, los gobiernos de la Concertación desplegaron un proceso sostenido de expansión del gasto social, articulado en torno a un paradigma tecnocrático de eficiencia y focalización. Esta expansión, que acompañó el ciclo de crecimiento económico, respondió a la premisa –compartida por el neoestructuralismo cepalino– de que la equidad social no es un resultado automático del desarrollo, sino una condición necesaria para su sostenibilidad política y económica (CEPAL, 1990; Ffrench-Davis, 1999).

El Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), creado en 1990 bajo el Gobierno de Patricio Aylwin, representó la primera institución diseñada para atender de manera focalizada a los sectores más pobres, promoviendo la autonomía económica y la integración social a través de microemprendimientos y proyectos comunitarios. Según Boeninger (1994), el FOSIS materializó el principio de gobernabilidad democrática: combinar la legitimidad por desempeño con la prudencia fiscal. En el mismo espíritu, Lechner (2001) subrayó que la política social de la transición fue una estrategia de contención y reconstrucción del tejido social, destinada a dar estabilidad a un orden económico heredado de la dictadura.

El enfoque focalizado alcanzó su madurez con la creación del Sistema Chile Solidario en 2002, durante el Gobierno de Ricardo Lagos. Este programa buscó superar la pobreza extrema a través de un modelo integral de protección social que combinaba transferencias monetarias, acompañamiento psicosocial y acceso preferente a servicios públicos. En su diseño se reflejan claramente los principios de la CEPAL en materia de “inversión social de ciclo de vida” y de coordinación intersectorial (Cecchini y Madariaga, 2011). Chile Solidario representó una innovación institucional en la región: introdujo la noción de puerta de entrada y salida de la pobreza, reemplazando la asistencia pasiva por una intervención activa sobre las capacidades de los hogares. Sin embargo, al mantenerse dentro del marco del gasto focalizado, el sistema no alteró la estructura de la desigualdad ni la mercantilización del bienestar.

El gasto social total pasó del 11% del PIB en 1990 a cerca del 17% en 2010, con incrementos notables en educación, salud y transferencias directas. No obstante, esta expansión fue cuidadosamente contenida por las reglas fiscales derivadas del balance estructural, lo que mantuvo un equilibrio entre la sostenibilidad macroeconómica y la legitimidad social. En términos neoestructuralistas, podría afirmarse que la Concertación aplicó una “macroeconomía para la equidad”, pero subordinada a las prioridades de estabilidad (Ffrench-Davis, 1999).

Como muestra el Gráfico 1, el gasto social aumentó sostenidamente entre 1990 y 2010, aunque dentro de los márgenes establecidos por la regla fiscal y sin modificar la estructura subsidiaria del bienestar.

Gráfico 1. Evolución del gasto público social 1990-2009 como porcentaje del PIB⁴

5.2. Incremento de inversión en educación y salud pública

El fortalecimiento gradual de la inversión pública en educación y salud constituyó otra expresión del componente neoestructuralista del modelo concertacionista. Aunque las bases institucionales de estos sistemas permanecieron mercantilizadas, los gobiernos de la Concertación buscaron aumentar la cobertura, mejorar la calidad y reducir las brechas de acceso, respondiendo tanto a las recomendaciones de la CEPAL (1990) como a las demandas sociales acumuladas tras la dictadura.

En educación, el gasto público creció de forma constante: de representar el 2,5% del PIB en 1990 pasó al 4,3% en 2010 (Meller, 2021). Este aumento se tradujo en la expansión de la educación preescolar y en la universalización de la enseñanza básica, junto con mejoras salariales a docentes y el fortalecimiento de la educación municipal. No obstante, la estructura voucherizada del sistema escolar –heredada del modelo neoliberal de los años ochenta– no fue revertida, y las transferencias estatales continuaron canalizándose a través del financiamiento por demanda, tanto a establecimientos públicos como privados subvencionados. En educación superior, la introducción del Crédito con Aval del Estado (CAE) en 2006 amplió el acceso, pero profundizó el endeudamiento estudiantil y consolidó un mercado universitario altamente segmentado. De este modo, la política educacional de la Concertación combinó retórica de equidad con instrumentos de mercado, produciendo un “neoestructuralismo administrado” (Garretón, 2012).

En salud, la Concertación implementó una serie de reformas orientadas a aumentar el gasto per cápita en atención primaria y a reducir brechas de acceso. El hito más relevante fue la creación del Régimen de Garantías Explícitas en Salud (AUGE/GES) en 2005, que introdujo una cobertura garantizada en patologías prioritarias, asegurando tiempos de atención y copagos limitados. Esta política representó una institucionalización del derecho a la salud dentro de los márgenes del sistema mixto público-privado (Boeninger, 2014). En términos ideológicos, el AUGE constituyó una manifestación clara de la lógica neoestructuralista: universalismo acotado, traducido en garantías explícitas que buscaban compatibilizar el principio de equidad con la sostenibilidad fiscal.

En ambos sectores, las reformas buscaron elevar el capital humano y fortalecer la cohesión social, principios fundamentales del enfoque cepalino de desarrollo (Bielschowsky, 2009). No obstante, al preservarse la lógica de la competencia regulada, el impacto redistributivo fue limitado. La igualdad de oportunidades reemplazó a la igualdad de resultados como horizonte normativo, consolidando una ciudadanía social basada en el acceso diferenciado a servicios, más que en derechos universales garantizados.

5.3. Políticas de diversificación productiva e innovación

El componente más débil del vector neoestructuralista en la Concertación fue el de la transformación productiva y la innovación tecnológica, ámbitos donde las políticas fueron fragmentadas, de baja escala y discontinuas. No obstante, su existencia evidencia la influencia del pensamiento cepalino y de la noción de Estado desarrollista estratégico, particularmente en los gobiernos de Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos.

Durante los años noventa, el Gobierno de Frei promovió programas de competitividad exportadora y modernización productiva, coordinados principalmente por la CORFO. A fines de esa década, se introdujeron incentivos a la inversión en investigación y desarrollo (I+D) y se crearon fondos concursables para proyectos de innovación, como el FONDEF y el FONTEC. En 2003, el Gobierno de Lagos estableció el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), con el objetivo de coordinar políticas de largo plazo y fomentar la cooperación entre Estado, empresas y universidades. Sin embargo, la falta de una política industrial coherente y persistente impidió resultados estructurales (Bielschowsky, 2009).

En términos conceptuales, estas políticas reflejaron un intento por “corregir el rumbo del modelo exportador” hacia actividades de mayor valor agregado, siguiendo el diagnóstico de Ffrench-Davis (1999) sobre la necesidad de un desarrollo productivo endógeno. Pese a ello, la ausencia de un banco de desarrollo, la rigidez fiscal impuesta por el equilibrio estructural y la escasa articulación entre ministerios limitaron la continuidad de las iniciativas. La economía chilena mantuvo así su especialización primaria-exportadora, con creciente dependencia de las rentas del cobre y bajo desarrollo de encadenamientos industriales. El ideal cepalino de una “transformación productiva con equidad” quedó reducido a un conjunto de instrumentos aislados, insuficientes para reorientar el patrón de acumulación.

No obstante, la importancia simbólica de estas políticas no fue menor: ellas evidencian que la Concertación internalizó la agenda de segunda generación de la CEPAL –institucionalidad para la innovación, fortalecimiento de capital humano y cooperación público-privada– como parte de su imaginario modernizador (Bitar, 1988; Bárcenas y Prado, 2015). Aunque su impacto fue limitado, marcaron un desplazamiento discursivo y técnico desde la mera administración del mercado hacia la búsqueda de competitividad sistémica, un concepto clave del neoestructuralismo latinoamericano.

5.4. Discurso oficial de crecimiento con equidad

La traducción política más visible del vector neoestructuralista fue la adopción del discurso del crecimiento con equidad como eje legitimador del proyecto concertacionista. Esta consigna, que apareció en el documento fundacional de la CEPAL Transformación productiva con equidad (1990), articuló una promesa de modernización económica compatible con justicia social, y se convirtió en la marca discursiva de los gobiernos de la transición.

El Gobierno de Aylwin (1990-1994) lo incorporó como lema central de su programa Reconstruyamos juntos la democracia y el progreso con equidad, estableciendo un compromiso explícito con la reducción de la pobreza. Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) profundizó esta narrativa mediante el concepto de crecimiento sostenido con igualdad de oportunidades, mientras que Ricardo Lagos (2000-2006) la reeditó en clave de desarrollo con cohesión social. En todos los casos, el lenguaje de la equidad funcionó como un dispositivo simbólico de legitimación, que permitió conciliar la continuidad del modelo de mercado con un ideal socialdemócrata de justicia (Lechner, 2001; Boeninger, 2014).

El discurso de la equidad sirvió, además, para dotar de contenido moral a la tecnocracia económica. Como advierte Silva (2008), los economistas concertacionistas presentaron sus decisiones como una combinación entre racionalidad científica y sensibilidad ética. De esta manera, la prudencia macroeconómica se transformó en virtud cívica, y la eficiencia económica en condición de justicia. En este contexto, el crecimiento pasó a ser concebido no solo como objetivo económico, sino como instrumento de cohesión política: la prosperidad debía traducirse en estabilidad democrática y en legitimidad por desempeño (Camou, 2001).

La trayectoria empírica mostrada en el Gráfico 2 robustece esta interpretación. La reducción sostenida de la pobreza entre finales de los años ochenta y mediados de los 2000 coincide con el periodo en que la Concertación institucionalizó el discurso del crecimiento con equidad, proporcionando una base material que reforzó la legitimidad por desempeño de los gobiernos de la transición. No obstante, la evolución del Índice de Gini, caracterizada por descensos más acotados y persistencia de niveles elevados de desigualdad, revela los límites estructurales del modelo: aunque el crecimiento permitió disminuir la pobreza, no transformó de manera sustantiva el patrón distributivo. Esta divergencia entre mejoras absolutas y rigidez relativa de la desigualdad respalda la tesis de que el neoestructuralismo concertacionista operó como una estrategia de corrección incremental más que de transformación profunda del orden económico.

Gráfico 2. Evolución de la Tasa de Pobreza y del Índice de Gini en Chile (1987-2020)⁵ Imagen que contiene Gráfico El contenido generado por IA puede ser incorrecto.

Fuente: elaboración propia con base en World Bank (World Development Indicators).

En este sentido, el discurso de crecimiento con equidad adquirió una dimensión ambigua. Si bien promovió la expansión del gasto social y la inversión pública, lo hizo sin alterar la centralidad del mercado como eje organizador del bienestar. En términos de Garretón (2012), la Concertación corrigió el neoliberalismo sin superarlo: reintrodujo el lenguaje de la justicia social, pero sin modificar los fundamentos de la desigualdad estructural. El resultado fue un modelo híbrido: neoliberal en su arquitectura, cepalino en su justificación, que aseguró gobernabilidad democrática a partir de mejoras sociales importantes, pero que pospuso una agenda redistributiva de mayor calado

6. Discusión crítica: ¿síntesis híbrida o hegemonía neoliberal?

La trayectoria económica y social de los gobiernos de la Concertación (1990-2010) puede interpretarse como una síntesis híbrida entre ortodoxia macroeconómica y políticas sociales progresivas, o, alternativamente, como una hegemonía neoliberal democratizada, esto es, una forma de continuidad estructural bajo nuevos dispositivos de legitimidad. Ambas lecturas se entrelazan en la literatura académica sobre el período: mientras la primera resalta la capacidad de los gobiernos concertacionistas para combinar estabilidad con expansión social, la segunda enfatiza la permanencia del núcleo neoliberal en la organización económica y del principio de subsidiariedad en la estructura institucional. El debate no es meramente terminológico: refleja distintas concepciones sobre la relación entre crecimiento, equidad y democracia en el Chile posautoritario, así como sobre los límites del reformismo en contextos de alta desigualdad y hegemonía de mercado.

6.1. Análisis de tensiones: ortodoxia macroeconómica vs. políticas sociales progresivas

Una de las principales tensiones del modelo concertacionista radica en la coexistencia entre una ortodoxia macroeconómica –centrada en la disciplina fiscal, el control inflacionario y la apertura comercial– y una agenda social progresiva basada en la expansión del gasto público y los programas de combate a la pobreza. Este dualismo constituye, en sí mismo, la marca del neoliberalismo de tercera ola: una política económica pro mercado acompañada de un conjunto de mecanismos de mitigación social.

Desde el punto de vista institucional, la autonomía del Banco Central y la regla de balance estructural institucionalizaron la supremacía de la racionalidad técnica sobre la política, consolidando lo que Silva (2008) denomina una “tecnocracia con legitimidad democrática”. Esta estructura permitió mantener credibilidad internacional y estabilidad macroeconómica, pero restringió el margen de maniobra para políticas de redistribución estructural. De acuerdo con Ffrench-Davis (1999), la estabilidad fue condición necesaria para el desarrollo, pero su exceso –la llamada prudencia excesiva– frenó la expansión productiva y la inversión pública de largo plazo.

En paralelo, los programas sociales –como FOSIS, Chile Solidario, AUGE/GES y el Pilar Solidario– incrementaron el gasto social, redujeron la pobreza y fortalecieron la red de protección social. Sin embargo, lo hicieron dentro del marco de un Estado subsidiario: la acción pública se orientó a compensar las fallas del mercado, no a sustituirlo. Como observa Boeninger (2014), el equilibrio entre prudencia y equidad se convirtió en la forma chilena de la gobernabilidad democrática: un Estado que administra las tensiones distributivas sin desbordar el consenso pro mercado.

Esta compatibilización institucionalizada –crecimiento con equidad, prudencia con solidaridad– definió la gramática política del período. La tensión, sin embargo, nunca fue resuelta: las mejoras en bienestar convivieron con la persistencia de desigualdades estructurales, resultado de la concentración económica, la precarización laboral y la mercantilización de los servicios sociales (Garretón, 2012).

Estas tensiones no solo revelan los límites prácticos del margen de maniobra de los gobiernos de la Concertación, sino que también obligan a examinar más detenidamente la naturaleza teórica del neoestructuralismo y su capacidad real para constituirse como una alternativa sustantiva al neoliberalismo dominante.

6.2. ¿Neoestructuralismo real o solo retórica? El peso de las limitaciones estructurales

Si bien el discurso y ciertas políticas de la Concertación retomaron elementos del neoestructuralismo cepalino, su alcance material fue limitado. En la práctica, el crecimiento con equidad se expresó más como gramática legitimadora que como arquitectura de desarrollo. La “transformación productiva con equidad” propuesta por la CEPAL (1990) requería un Estado con capacidad estratégica para coordinar la innovación, la inversión y la diversificación productiva; pero el Estado chileno de los años noventa –descentralizado, tecnocratizado y constreñido por reglas fiscales rígidas– careció de ese margen de acción⁶.

A pesar de su declarada filiación con la tradición estructuralista latinoamericana, el neoestructuralismo impulsado por la CEPAL desde fines de los años ochenta realizó una relectura selectiva del legado original. En primer lugar, la noción fundante de centro-periferia –sobre la cual Prebisch (1949) y posteriormente Furtado (1961, 1974) articularon una crítica sistémica a la inserción subordinada de América Latina en la economía mundial– fue atenuada o desplazada hacia diagnósticos más centrados en la competitividad, la innovación y la institucionalidad nacional. Como señalan Sunkel (2006) y Bielschowsky (2009), esta operación implicó un giro desde una lectura estructural global hacia un enfoque que privilegia las capacidades internas, pero que corre el riesgo de subestimar los condicionamientos estructurales del capitalismo mundial contemporáneo, marcados por la financiarización, las cadenas globales de valor y el poder de las corporaciones transnacionales (Sassen, 2014; Robinson, 2004).

En segundo lugar, el neoestructuralismo moderó la centralidad del conflicto distributivo en torno al excedente –eje analítico fundamental en autores como Furtado, Pinto y Marini– reemplazándolo por la noción de pacto social para la modernización productiva. Mientras el estructuralismo clásico concebía la distribución del excedente como un terreno de disputa entre clases y grupos con posiciones estructurales diferenciadas, el neoestructuralismo tendió a interpretar la gobernabilidad económica como un proceso de acuerdos cooperativos entre Estado, empresariado y actores sociales (Bitar, 1988; Ffrench-Davis, 1999). Esta reformulación, como advierten Osorio (2004) y Gudynas (2011), diluye las asimetrías de poder inherentes a la estructura productiva latinoamericana y puede conducir a una visión consensual que subestima el papel que juegan la concentración empresarial, el extractivismo y la desigualdad estructural en la distribución del excedente.

En consecuencia, una crítica teóricamente consistente sugiere que un análisis contemporáneo del neoestructuralismo debe reincorporar tanto la dimensión centro-periferia –actualizada a las formas actuales de dependencia financiera y tecnológica– como la conflictividad inherente a la apropiación del excedente en economías jerárquicas (Schneider, 2013; Fairfield, 2015). Esto permitiría superar una visión excesivamente pactista del desarrollo y recuperar la densidad analítica del estructuralismo original, adaptándola a los desafíos del capitalismo global del siglo XXI.

Bielschowsky (2009) reconoce que el neoestructuralismo latinoamericano postuló una combinación entre estabilidad y cambio estructural, pero la experiencia chilena evidenció la asimetría entre ambos objetivos. Los instrumentos neoestructuralistas –fomento productivo, clústeres, incentivos al I+D, fortalecimiento del capital humano– existieron, pero carecieron de escala, coherencia intertemporal y financiamiento sostenido (Bitar, 1988; Ffrench-Davis, 1999). Las prioridades macroeconómicas primaron sobre la política industrial. En palabras de Meller (2021), Chile experimentó un “desarrollo sin transformación”; es decir, crecimiento estable basado en exportaciones primarias, sin cambios significativos en la estructura productiva.

A ello se sumaron limitaciones institucionales y políticas: la Constitución de 1980, el sistema binominal y los quórum supramayoritarios restringieron la posibilidad de reformas redistributivas, mientras la correlación de fuerzas en el Congreso y el temor al desorden en la élite gobernante favorecieron la continuidad. Como advierte Huneeus (2014), la transición pactada generó una democracia semisoberana, donde las decisiones económicas fundamentales permanecieron fuera del conflicto político. En este contexto, el neoestructuralismo fue posible solo como lenguaje –una retórica de equidad y cohesión–, pero no como programa estructurante.

La literatura crítica subraya que esta tensión produjo una suerte de desplazamiento simbólico: las políticas sociales fueron presentadas como sustituto del cambio estructural (Lechner, 2001). La retórica de oportunidades, inversión social y protección integral sustituyó las discusiones sobre poder y redistribución. Así, el neoestructuralismo concertacionista puede entenderse como un lenguaje de modernización con rostro humano, pero sin cuestionamiento a la hegemonía neoliberal.

En este sentido, la distancia entre el neoestructuralismo realmente existente y su matriz estructuralista clásica abre el espacio para evaluar si la trayectoria económica de la Concertación responde mejor a otra categoría analítica. Ello conduce a considerar la hipótesis del neoliberalismo de tercera ola como un marco más adecuado para capturar las continuidades y transformaciones del modelo económico chileno durante el periodo.

6.3. La categoría de neoliberalismo de tercera ola como lente más adecuada para entender la Concertación

En la literatura comparada, la noción de neoliberalismo de tercera ola (Steger & Roy, 2011; Harvey, 2005) resulta la más adecuada para describir la experiencia chilena bajo la Concertación. Esta categoría permite comprender la adaptabilidad del neoliberalismo a contextos democráticos: su capacidad para integrar políticas de protección social, expandir el gasto público y adoptar discursos de equidad, sin modificar la lógica estructural del mercado como principio ordenador.

En este sentido, la Concertación representó la madurez institucional del neoliberalismo chileno: una versión legitimada democráticamente, capaz de articular crecimiento con inclusión mínima. A diferencia de los ajustes de choque de los años ochenta, los gobiernos concertacionistas perfeccionaron el modelo a través de una gobernanza por desempeño, que tradujo la ortodoxia económica en estabilidad social y consenso político.

Garretón (2012) denomina a esta experiencia un “neoliberalismo corregido y progresismo limitado”: un régimen en el cual las mejoras sociales no cuestionan la estructura de poder ni la lógica de acumulación, sino que la refuerzan. Desde esta perspectiva, la Concertación no sintetizó dos modelos, sino que consolidó la hegemonía neoliberal mediante mecanismos de legitimación democrática.

La noción de tercera ola, además, permite diferenciar la experiencia chilena de los posteriores posneoliberalismos sudamericanos (Argentina, Bolivia, Ecuador), donde sí hubo disputas redistributivas y reversión parcial de privatizaciones. Chile, en cambio, mantuvo un consenso pro mercado excepcionalmente estable, en el que la crítica al neoliberalismo permaneció en los márgenes del sistema político hasta la década de 2010 (Silva, 2008; Garretón, 2012).

6.4. Balance: reducción drástica de pobreza, pero desigualdad persistente

El balance empírico del período 1990-2010 es ambivalente. Por un lado, los logros son innegables: el PIB per cápita se triplicó, la inflación se mantuvo bajo control, el desempleo descendió y la pobreza se redujo de más del 40% a menos del 15% (Ffrench-Davis, 1999; Boeninger, 2014). Chile se convirtió en un caso emblemático de estabilidad y éxito económico en América Latina, con reconocimiento internacional por su gestión fiscal y sus instituciones.

Por otro lado, la desigualdad –medida por el índice de Gini– se mantuvo prácticamente inalterada durante dos décadas, oscilando en torno a 0,53-0,55. La concentración del ingreso en el decil superior no se redujo significativamente, y las brechas territoriales y de acceso a servicios persistieron (Meller, 2021; Garretón, 2012). El patrón de crecimiento sin redistribución refleja las limitaciones del modelo: un Estado eficaz para administrar la pobreza, pero incapaz de alterar la estructura de oportunidades y de poder económico.

La Concertación logró una ciudadanía de consumidores integrados, pero no una ciudadanía social igualitaria. En términos de Lechner (2001), la política fue desplazada por la gestión: la democracia chilena se definió menos por el conflicto y la deliberación, y más por la administración tecnocrática de los equilibrios. La reducción de la pobreza consolidó la legitimidad del modelo, pero también invisibilizó la desigualdad estructural, que se transformó en un coste aceptable del crecimiento.

6.5. Diálogo con la literatura: posiciones críticas, defensas y visiones intermedias

El debate académico sobre la Concertación refleja tres grandes perspectivas analíticas que, aunque difieren en sus juicios de valor, coinciden en reconocer la singularidad del modelo chileno como un experimento de continuidad neoliberal bajo régimen democrático.

a) Posturas críticas

Entre las interpretaciones más severas destacan las de autores como David Harvey (2005), quien concibe el neoliberalismo como una “tecnología de restauración de poder de clase”. Según esta lectura, la aparente neutralidad técnica del neoliberalismo encubre un proyecto político de recomposición de las élites económicas y de consolidación del poder del capital financiero bajo la retórica de la libertad y la eficiencia. En este marco, la estabilidad chilena posterior a 1990 no sería un logro democrático autónomo, sino el resultado de una institucionalidad diseñada para neutralizar el conflicto redistributivo y asegurar la continuidad del orden económico impuesto durante la dictadura. Desde esta óptica crítica, la Concertación habría administrado un proceso de modernización funcional a la reproducción del modelo, en el cual el discurso de la equidad operó como recurso legitimador de una estructura social persistentemente desigual y oligopólica.

b) Defensas neoestructuralistas

En contraste, economistas como Ricardo Ffrench-Davis (1999) y organismos como la CEPAL (1990, 2015) interpretan la trayectoria chilena de las décadas de 1990 y 2000 como un ejemplo exitoso de “macroeconomía para el desarrollo”. Desde esta perspectiva, la Concertación habría logrado una articulación virtuosa entre prudencia macroeconómica y expansión social, evitando los desequilibrios recurrentes de otras economías latinoamericanas y consolidando un sistema institucional estable. En la visión de Bielschowsky (2009), la experiencia chilena constituye una versión pragmática del neoestructuralismo, capaz de combinar estabilidad, focalización social y esfuerzos incipientes de política productiva. Aunque reconoce la persistencia de brechas de desigualdad, esta corriente enfatiza los avances en cohesión social, reducción de la pobreza y fortalecimiento de capacidades institucionales, subrayando que la gestión concertacionista representó una síntesis equilibrada entre eficiencia económica y responsabilidad social.

c) Visiones intermedias

Una tercera línea interpretativa –representada por Garretón (2012), Tironi (1999) y Lechner (2001)– considera la experiencia concertacionista como un caso de hegemonía negociada o de neoliberalismo democratizado. Según estos autores, la Concertación no solo administró el orden heredado, sino que lo reconfiguró en clave democrática, transformando el consenso neoliberal en un régimen políticamente legítimo. Tironi (1999) subraya el papel de la Concertación en integrar a las masas al mercado y dotar al sistema político de estabilidad, mientras Lechner (2001) advierte que la racionalidad tecnocrática sustituyó la deliberación política, generando una ciudadanía más pasiva, orientada al consumo y a la eficacia antes que al conflicto. Garretón (2012), por su parte, define el proceso como un “progresismo limitado”: un modelo capaz de alcanzar inclusión social sin redistribución estructural, y de combinar legitimidad democrática con desigualdad persistente.

En conjunto, estas lecturas coinciden en que la Concertación logró estabilidad y legitimidad sin ruptura. Su principal contribución fue dotar al neoliberalismo de un rostro democrático y social, mientras su límite fue no trascender su hegemonía estructural. El resultado fue un modelo híbrido en el que el neoestructuralismo funcionó como lenguaje de legitimación, orientado a humanizar el orden económico, y el neoliberalismo operó como régimen de acumulación que definió las coordenadas materiales del desarrollo chileno.

7. Conclusiones

La trayectoria de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990–2010) representa un caso singular dentro de la historia política y económica latinoamericana: una transición pactada, marcada por la continuidad del modelo neoliberal instaurado durante la dictadura militar, pero acompañada de una reconfiguración democrática y de una expansión inédita de políticas sociales. Lejos de constituir una ruptura con el neoliberalismo, la Concertación operó como su reformulación democrática, instaurando una nueva etapa del modelo: la del neoliberalismo de tercera ola, caracterizada por la combinación de ortodoxia macroeconómica, políticas compensatorias focalizadas, legitimidad tecnocrática y retórica de equidad. Esta síntesis dio estabilidad al régimen y redujo drásticamente la pobreza, pero consolidó al mismo tiempo las bases estructurales de la desigualdad y de la concentración económica.

El análisis desarrollado a lo largo de este ensayo permite establecer cuatro conclusiones principales: primero, que la Concertación no rompió con el neoliberalismo, sino que lo adaptó a la democracia; segundo, que la categoría de neoliberalismo de tercera ola constituye una herramienta conceptual más precisa que la de neoestructuralismo para describir la trayectoria del modelo chileno; tercero, que la crisis de legitimidad del orden sociopolítico manifestada en el estallido social de 2019 es, en parte, la consecuencia retardada de esa hibridación; y cuarto, que el Chile actual enfrenta la necesidad histórica de articular un horizonte posneoliberal, que combine estabilidad macroeconómica con justicia distributiva, democratización institucional y ampliación de derechos sociales.

7.1. Respuesta clara: la Concertación no rompió con el neoliberalismo, sino que lo adaptó en su tercera ola

Los gobiernos concertacionistas preservaron los pilares centrales del régimen económico heredado: la apertura comercial, la liberalización financiera, la autonomía del Banco Central, el sistema previsional de capitalización individual, la coexistencia público-privada en salud y educación, y la disciplina fiscal. Estos elementos conformaron el núcleo duro del neoliberalismo chileno, que se mantuvo inalterado a lo largo de dos décadas (Ffrench-Davis, 1999; Silva, 2008; Meller, 2021). Sin embargo, la Concertación no reprodujo mecánicamente la ortodoxia de los años ochenta, sino que la reformuló: incorporó criterios de equidad, focalización y eficiencia social, generando una forma de gobernanza que articuló prudencia económica y legitimidad democrática.

Este proceso puede definirse como una domesticación democrática del neoliberalismo. A diferencia del autoritarismo tecnocrático de los Chicago Boys, la Concertación combinó la racionalidad de mercado con un lenguaje de justicia social y ciudadanía. La estabilidad macroeconómica fue presentada como condición ética y política del progreso nacional, mientras las políticas sociales se legitimaron en la retórica del crecimiento con equidad. Así, la coalición gobernante logró compatibilizar eficiencia económica, gobernabilidad política y legitimidad moral, en lo que Boeninger (2014) describió como la cultura de los acuerdos: una estrategia de moderación y consenso que buscó sostener el equilibrio entre las presiones del mercado global y las expectativas de inclusión social.

En esta lógica, la Concertación no fue la antítesis del neoliberalismo, sino su versión democrática. El resultado fue una tercera ola que combinó continuidad estructural con ajustes graduales: un neoliberalismo con rostro humano, sustentado en la eficacia tecnocrática y la moderación política.

Fuente: elaboración propia sobre la base de Harvey (2005), Steger y Roy (2011), Silva (2008), Boeninger (1994, 2014), Meller (1996, 2021), Marcel et al. (2001), Lechner (2001), CEPAL (1990), Bitar (1988), Ffrench-Davis (1999), Sunkel y Zuleta (1990), Bielschowsky (2009), Bárcenas y Prado (2015), Garretón (2012), Cecchini y Madariaga (2011), Huneeus (2014), Fairfield (2015), González y Madariaga (2018) y Moya y Figueroa (2018).

Criterio	Elementos de tercera ola	Elementos neoestructuralistas	Evaluación
Macroeconomía	Autonomía del Banco Central, regla fiscal	Contra cíclico moderado	Estabilidad lograda
Social	Pilares privatizados	Focalización, AUGE, Pilar Solidario	Equidad limitada
Productivo	Apertura profunda	Clústeres, CORFO	Sin cambio estructural

7.2 Aporte conceptual: la noción de neoliberalismo de tercera ola explica mejor la trayectoria que el neoestructuralismo puro

Desde el punto de vista teórico, el concepto de neoliberalismo de tercera ola ofrece una clave más adecuada que el neoestructuralismo para comprender el modelo chileno postautoritario. Mientras el neoestructuralismo, en la formulación de la CEPAL (1990) y Bielschowsky (2009), plantea una estrategia de transformación productiva con equidad, donde el Estado desempeña un papel activo en la diversificación económica y en la redistribución del ingreso, la Concertación aplicó más bien una política de compatibilización: mantuvo las instituciones y reglas del mercado, al tiempo que incorporó mecanismos compensatorios para atenuar la pobreza.

En la práctica, el neoestructuralismo concertacionista fue más una retórica de legitimación que una arquitectura de desarrollo. Como señalan Garretón (2012) y Ffrench-Davis (1999), la expansión del gasto social y los programas de protección no alteraron la estructura de acumulación ni la lógica de mercado. La política industrial y de innovación –a través de CORFO, FONTEC o el Consejo de Innovación– tuvo escasa capacidad de transformación estructural, y las reformas al sistema de pensiones o de salud preservaron la privatización de la gestión y el financiamiento.

En cambio, la noción de tercera ola neoliberal (Steger y Roy, 2011; Harvey, 2005) capta con mayor precisión la plasticidad adaptativa del neoliberalismo: su capacidad para absorber demandas sociales, institucionalizar mecanismos de compensación y sostener su hegemonía en contextos democráticos. En este marco interpretativo, la Concertación representa la consolidación democrática del neoliberalismo, un régimen de gobernanza híbrido en el que la tecnocracia y el consenso operan como sustitutos de la redistribución estructural.

7.3. Implicancias para el Chile actual: crisis de legitimidad del modelo y estallido social de 2019

Las tensiones acumuladas durante dos décadas de modernización con equidad estallaron en octubre de 2019, cuando amplios sectores de la sociedad chilena cuestionaron simultáneamente el costo de la vida, la precariedad de los servicios sociales y la desigualdad estructural. Este estallido, más que un evento espontáneo, puede interpretarse como la crisis de legitimidad del neoliberalismo de tercera ola: un agotamiento de la ecuación que conciliaba estabilidad macroeconómica y bienestar relativo sin resolver los problemas de fondo.

El modelo chileno logró reducir la pobreza monetaria, pero no la vulnerabilidad social. La alta desigualdad en el acceso a salud, educación y pensiones, la persistente concentración económica y la desconfianza en las élites tecnocráticas erosionaron el consenso social que había sostenido al régimen. Lechner (2001) advertía ya sobre este riesgo: la gobernabilidad basada en el desempeño económico tiende a despolitizar la ciudadanía y a sustituir la deliberación por la gestión. Cuando los resultados pierden legitimidad o se perciben como inequitativos, la estabilidad se transforma en fragilidad.

En este sentido, la crisis de 2019 fue la manifestación política de una contradicción acumulativa: un modelo exitoso en términos macroeconómicos, pero socialmente percibido como injusto e impenetrable. La lógica de la focalización –eficaz para reducir la pobreza extrema– se mostró insuficiente ante las demandas de una clase media endeudada y consciente de las brechas estructurales. Como han señalado Garretón (2012) y Huneeus (2014), la legitimidad del orden postautoritario se basaba en una promesa de movilidad y reconocimiento que el propio modelo neoliberal de tercera ola no podía cumplir indefinidamente.

Más allá de la coyuntura del estallido social de 2019, la discusión desarrollada en este artículo conserva una relevancia sustantiva para pensar el presente y el futuro del desarrollo chileno. El dilema entre neoliberalismo de tercera ola y neoestructuralismo remite a tensiones que siguen abiertas: la persistencia de una estructura productiva primario-exportadora con baja complejidad, la limitada capacidad redistributiva del Estado, la segmentación de los regímenes de bienestar y la centralidad tecnocrática en la conducción económica. En un contexto de desaceleración global, malestar ciudadano y dificultades para articular pactos sociales estables, revisar críticamente la trayectoria 1990–2010 no es un ejercicio retrospectivo, sino un insumo para evaluar la viabilidad de alternativas posneoliberales que combinen diversificación productiva, justicia social y estabilidad democrática. Comprender los logros y límites del ciclo concertacionista permite, así, situar con mayor claridad los desafíos estratégicos que enfrenta Chile en su búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo.

7.4. Proyección: necesidad de pensar alternativas posneoliberales

El agotamiento del consenso neoliberal abre un nuevo ciclo de interrogantes para la política chilena y latinoamericana. La crisis de 2019 y el proceso constituyente iniciado en 2020 han puesto en el centro del debate la necesidad de repensar el contrato social, redefinir el papel del Estado y articular un nuevo paradigma de desarrollo. Este desafío requiere superar tanto el reduccionismo de la ortodoxia fiscal como los límites de la focalización social, avanzando hacia un modelo de universalismo de derechos, diversificación productiva sostenible y democracia participativa.

La discusión contemporánea en América Latina –desde las nuevas lecturas del estructuralismo (Bárcenas y Prado, 2015) hasta las perspectivas de capitalismo inclusivo (Streeck, 2018)– sugiere que las alternativas posneoliberales deben conciliar tres dimensiones: (1) estabilidad macroeconómica con flexibilidad fiscal contracíclica; (2) política industrial orientada a la innovación y la sostenibilidad ambiental; y (3) un régimen de bienestar universalista, que garantice derechos básicos independientemente del mercado. Chile, con su institucionalidad madura y su experiencia de gobernabilidad, se encuentra en condiciones de encabezar esta transición, siempre que logre superar la fragmentación política y la captura tecnocrática de la decisión pública.

En perspectiva histórica, el legado de la Concertación es ambivalente: consolidó una democracia estable y modernizó el Estado, pero lo hizo sobre los cimientos del neoliberalismo. Su contribución radica en haber mostrado la capacidad del neoliberalismo para adaptarse y sobrevivir dentro de regímenes democráticos, pero también en haber dejado abierta la pregunta por sus límites. La historia posterior –desde la expansión de las demandas sociales hasta el intento de rediseñar el pacto constitucional– demuestra que la hegemonía neoliberal no se disuelve por agotamiento técnico, sino por erosión de legitimidad.

La lección del ciclo 1990-2010 no es la imposibilidad de la reforma, sino la necesidad de repensar la relación entre economía y política. El desafío para Chile del siglo XXI consiste en transformar la estabilidad en equidad duradera, el crecimiento en derechos sociales efectivos y la gobernabilidad en democracia sustantiva. Solo un nuevo pacto que articule eficiencia, justicia y sostenibilidad podrá inaugurar una etapa verdaderamente posneoliberal.

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Esta investigación ha sido financiada a través de ANID Becas Chile/doctorado internacional 72200040.↩︎
Master of Arts en Estudios Latinoamericanos mención Políticas Públicas por la Universidad de Leiden (Leiden, Países Bajos), candidata a doctora en la misma institución y docente en la Universidad Católica de Temuco (Temuco, Chile). Afiliación institucional: Universidad de Leiden y Universidad Católica de Temuco. Correo electrónico: n.m.pereira.rios@hum.leidenuniv.nl. Temas de especialización: historia política y económica de Chile durante el siglo XX, gobernabilidad democrática, política subnacional en Chile.↩︎
Licenciada en Economía e Ingeniera Comercial por la Universidad de Chile. Actualmente tesista en el Master of Science en Análisis Económico por la Universidad de Chile. Correo electrónico: vpereira@fen.uchile.cl. Temas de especialización: historia económica de Chile, desarrollo territorial e innovación social.↩︎
Datos del Gobierno Central. El gasto total incluye educación, salud, nutrición, seguridad social, empleo, asistencia social, vivienda, servicios de agua potable y alcantarillado. El área de gasto en seguridad social contempla seguridad y protección social, trabajo, capacitación y asistencia social. El gasto para vivienda incluye servicios sanitarios y otros elementos no clasificados. No hay información disponible sobre gasto social en seguridad social para 2009.↩︎
Los datos utilizados provienen del Banco Mundial (World Development Indicators). La tasa de pobreza corresponde al porcentaje de la población que vive bajo la línea de pobreza nacional definida por Chile. El Índice de Gini se deriva de encuestas de hogares armonizadas por el Banco Mundial para asegurar comparabilidad internacional. Las estimaciones pueden diferir de las cifras nacionales oficiales debido a diferencias en la metodología, el tratamiento de ingresos no monetarios y los ajustes aplicados durante el proceso de armonización. La disponibilidad de información varía según el año, por lo que algunos periodos no presentan datos reportados.↩︎
Un sector relevante de la literatura crítica sobre desarrollo ha señalado que tanto el neoestructuralismo como el neodesarrollismo constituyen variantes reformistas que, pese a su lenguaje de equidad y modernización inclusiva, permanecen inscritas dentro del horizonte normativo del capitalismo global. Desde perspectivas marxistas, dependentistas y de economía política comparada, autores como Marini (1973), Osorio (2004), Gudynas (2011), Svampa (2013) y Schneider (2013) sostienen que estos enfoques no logran alterar la estructura jerárquica de acumulación, ni revertir los patrones de extractivismo, concentración empresarial y fragmentación laboral que caracterizan a los capitalismos periféricos.↩︎

Aspecto	Neoliberalismo	Neoestructuralismo (CEPAL)
Fundamentos teóricos	Renovación del liberalismo clásico; mercado como motor del desarrollo; economía por encima de lo político; ciudadanía validada por consumo (Harvey, 2005; Steger y Roy, 2011; Contreras, 2003).	Crítica al neoliberalismo; raíces estructuralistas; combina eficiencia y equidad; camino obvio latinoamericano (Bitar, 1988; Bielschowsky, 2009).
Rol del Estado	Estado mínimo; privatización, liberalización, descentralización y nueva gestión pública (Steger y Roy, 2011).	Estado activo y productivo; corrige fallas estructurales y redistribuye poder económico; gestión más que tamaño (Sunkel y Zuleta, 1990; Guillén-Romo, 2007).
Estrategias de ajuste	Reformas rápidas y drásticas: privatización, liberalización, reducción de gasto social (Steger y Roy, 2011).	Ajustes graduales y selectivos; temporalidad de reformas y adaptabilidad social (Ffrench-Davis, 1999).
Modelo social y distribución	Competencia individual y consumo como base de ciudadanía; desigualdad no relevante; especialización empobrecedora (Vega, 2018; Guillén-Romo, 2007).	Equidad distributiva y cohesión social como ejes; redistribución del ingreso como condición de gobernabilidad (Sunkel y Zuleta, 1990; Bielschowsky, 2009).
Relación con la globalización	FMI y BM impulsan expansión mundial; mercado global como “camino único” (Steger y Roy, 2011; Streeck, 2018).	Acepta apertura externa, pero fortalece capacidades nacionales; sostenibilidad ambiental y social (Sunkel y Zuleta, 1990; Bárcenas y Prado, 2015).

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Resumen

1. Introducción

1.1. Transición democrática chilena y herencia del modelo económico de la dictadura

1.2. ¿La Concertación aplicó un modelo neoliberal de tercera ola o un enfoque neoestructuralista?

1.3. Relevancia del debate: reducción de la pobreza en los años ’90 y persistencia de la desigualdad estructural

1.4. Neoliberalismo de tercera ola con retórica neoestructuralista: un modelo híbrido, con logros y límites

2.1. Neoliberalismo clásico (primera y segunda ola): características generales, implantación en Chile bajo dictadura

2.2. Neoliberalismo de tercera ola: definición, rasgos centrales

2.4. Diferencias clave entre ambos enfoques

3. Contexto histórico e institucional de la Concertación

3.1. Herencia institucional y económica: Constitución de 1980, sistema binominal, legado de privatizaciones

3.2. Restricciones políticas: necesidad de gobernabilidad y pactos con la derecha

3.3. Condiciones internacionales: Consenso de Washington y hegemonía neoliberal global

4. Elementos neoliberales de tercera ola en la Concertación

4.1. Continuidad macroeconómica: disciplina fiscal, superávit estructural, apertura comercial

4.2. Mantención de pilares privatizados: AFP, ISAPRES, educación mercantilizada

4.3. Estado subsidiario con políticas compensatorias focalizadas

4.4. Legitimidad democrática del modelo: neoliberalismo con rostro humano

5. Elementos neoestructuralistas en la Concertación

5.2. Incremento de inversión en educación y salud pública

5.3. Políticas de diversificación productiva e innovación

5.4. Discurso oficial de crecimiento con equidad

6. Discusión crítica: ¿síntesis híbrida o hegemonía neoliberal?

6.1. Análisis de tensiones: ortodoxia macroeconómica vs. políticas sociales progresivas

6.2. ¿Neoestructuralismo real o solo retórica? El peso de las limitaciones estructurales

**6.3. La categoría de neoliberalismo de tercera ola como lente más adecuada para entender la Concertación**

6.4. Balance: reducción drástica de pobreza, pero desigualdad persistente

6.5. Diálogo con la literatura: posiciones críticas, defensas y visiones intermedias

a) Posturas críticas

b) Defensas neoestructuralistas

c) Visiones intermedias

7. Conclusiones

7.1. Respuesta clara: la Concertación no rompió con el neoliberalismo, sino que lo adaptó en su tercera ola

7.2 Aporte conceptual: la noción de neoliberalismo de tercera ola explica mejor la trayectoria que el neoestructuralismo puro

7.4. Proyección: necesidad de pensar alternativas posneoliberales