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Sistema bicameral: una alternativa de solución a la crisis de gobernabilidad en el Perú

Bicameral System: An Alternative Solution to the Crisis of Governability in Peru

La falta de un sistema de partidos políticos ha generado con el paso del tiempo una crisis de gobernabilidad dentro del territorio peruano. Esta investigación busca demostrar mediante un análisis histórico-descriptivo que el sistema bicameral permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú, por lo cual se han seleccionado fuentes de información sobre la base de criterios de exclusión e inclusión. Respecto de las fuentes recogidas se analizaron 3 libros de derecho público, 17 artículos periodísticos, 9 revistas académicas y, 5 videoconferencias. Se concluye confirmando la hipótesis de investigación planteada debido a que históricamente, el sistema bicameral ha permitido fortalecer el ejercicio democrático. Finalmente se recomienda incentivar la participación ciudadana en los diferentes procesos de carácter político y electoral.

Palabras clave: gobernabilidad, bicameralismo, partidos políticos, representación territorial.

The absence of a party system has, over time, contributed to a crisis of governability in Peru. This research seeks to demonstrate, through a historical-descriptive analysis, that a bicameral system can help address the crisis of governability in Peru. For this purpose, information sources were selected according to inclusion and exclusion criteria. Three public law books, 17 newspaper articles, nine academic journals, and five video lectures were analyzed. The study concludes that the research hypothesis is supported, since historically the bicameral system has helped strengthen democratic practice. Finally, the study recommends encouraging citizen participation in the various political and electoral processes.

Keywords: governability, bicameralism, political parties, territorial representation.

Introducción

Entre los años 2018 y 2024 se presentaron varios eventos políticos que generaron un panorama de incertidumbre en el Perú. Estos se han reflejado principalmente en los constantes intentos del Congreso de la República por intervenir en la política internacional y ejercer control sobre otros poderes del Estado, lo que originó protestas, huelgas y conflictos, tanto entre el poder Legislativo y el Ejecutivo, como entre el Congreso y distintos sectores de la población. En ese sentido, la investigación aborda el tema del sistema bicameral como una alternativa de solución a la crisis de gobernabilidad en el Perú.

La investigación responde a la interrogante: ¿el sistema bicameral permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú?, por lo tanto, el objetivo de este artículo es demostrar que el sistema bicameral sí permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú. En la investigación se han propuesto las siguientes hipótesis: Hipótesis de Investigación Hi: «El sistema bicameral permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú»; Hipótesis Nula Ho: «El sistema bicameral no permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú»; Hipótesis Alternativa Ha: «La crisis de gobernabilidad en el Perú se debe a la falta de un sistema de partidos políticos».

Este estudio se justifica desde tres perspectivas: teórica, metodológica y práctica. Desde una perspectiva teórica, los resultados demuestran que el sistema bicameral, entendido como aquel que requiere una deliberación en dos asambleas distintas para tomar decisiones dentro del Congreso (Tsebelis y Money, 1997), ha permitido fortalecer el ejercicio democrático. Desde una perspectiva metodológica, el estudio se enfoca en analizar diversas fuentes históricas como relatos de exsenadores, artículos académicos y periodísticos, por lo que utiliza una metodología cualitativa. Desde una perspectiva práctica, los resultados demuestran que el sistema bicameral sí permite solucionar la crisis de gobernabilidad en el Perú, pero es necesario el compromiso de los partidos políticos en la formación de nuevos cuadros.

Respecto de los antecedentes y bibliografía que se tienen para elaborar la investigación, se han analizado 3 libros de derecho público, 17 artículos periodísticos, 9 revistas académicas y, 5 videoconferencias. Respecto del método empleado para recolección y organización de los datos encontrados, se utilizó un método histórico-descriptivo.

Es así que los objetivos de la investigación son: a) analizar el bicameralismo como una solución a la crisis de gobernabilidad en el Perú, b) describir el rol de los partidos políticos en el siglo XX y, c) demostrar que existe una imperiosa necesidad de fortalecer el sistema de partidos políticos en el país.

1. Enfrentamiento entre el poder Legislativo y el Ejecutivo

Como ya se ha mencionado, la crisis de gobernabilidad en el Perú responde en primer lugar, a un enfrentamiento constante entre el poder Legislativo y el poder Ejecutivo. Para efectos de la investigación se pone como punto de partida el 21 de marzo de 2018, fecha en que renuncia a la presidencia el economista Pedro Pablo Kuczynski, en medio de dos mociones de vacancia debido a las supuestas transferencias de dinero de hasta tres millones de dólares por parte de Odebrecht mediante las compañías Westfield y First Capital (BBC, 2018), entre otros como un sueldo de $4000.00 dólares mensuales que ganaba su chofer.

En ese contexto, el 23 de marzo de 2018 asume la presidencia de la República el ingeniero Martín Vizcarra, y con fecha 16 de septiembre plantea una cuestión de confianza para aprobar cuatro proyectos de reforma: Sobre el Consejo de la Magistratura, la Bicameralidad, que no se reelijan congresistas y, que el sistema de financiamiento de los partidos políticos sea transparente (BBC, 2018). En los días posteriores, se vio a congresistas intentando dilatar y desnaturalizar los proyectos del Ejecutivo, con modificaciones que los convertían en proyectos dañinos para el país, pero finalmente fueron sometidos a referéndum.

El 30 de septiembre de 2019, Vizcarra disolvió constitucionalmente el Congreso de la República, argumentando que en 2017 se habría censurado al gabinete presidido por el economista Fernando Zavala y, que esta institución negó tácitamente por segunda vez la cuestión de confianza planteada respecto de la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (STC 06/2019). Horas después de su disolución, el Parlamento dispuso la vacancia de Martín Vizcarra, y juramentó como presidenta a la dra. Mercedes Araoz, pero esta carecía de legalidad.

Posterior la elección del nuevo Parlamento, y a la renuncia el gabinete ministerial presidido por el magíster Vicente Zeballos el 8 de marzo de 2020, el Congreso de la República por primera vez desde que entró en vigencia la constitución de 1993 no otorgó su voto de confianza al nuevo gabinete ministerial, encabezado en esta oportunidad por el abogado Pedro Cateriano Bellido (Ruiz, 2020), y en esa línea obstruccionista destituyó a Martín Vizcarra el 9 de noviembre de 2020 argumentando “permanente incapacidad moral» del mandatario en el juicio político abierto contra él” (BBC, 2020). Desde una perspectiva jurídica, el poder Legislativo ejerció debidamente sus facultades constitucionales, pero evidenció también la falta de mecanismos de protección en favor de los demás poderes del Estado.

Este suceso generó protestas en la ciudad de Lima y varias regiones del país, dando como resultado la renuncia de Manuel Merino de Lama, quien impulsó la vacancia del expresidente y quien asumiría de manera interina la presidencia de la República. Entre otras consecuencias se recuerda la muerte de dos jóvenes que, independientemente de tener o no la razón, protestaron en contra de este gobierno, calificándolo de ilegítimo (Anticona, 2021, p. 125) (finalmente, el ingeniero Francisco Sagasti asumió la presidencia de la República y culminó su periodo de gobierno en julio del 2021).

Tras un nuevo proceso electoral, el profesor de educación primaria, Pedro Castillo Terrones, asumió la presidencia en 2021, en un contexto marcado por una fuerte inestabilidad política. Durante su gestión se sucedieron cinco gabinetes ministeriales en menos de dos años, reflejo del persistente desacuerdo entre el Congreso de la República y las propuestas de gobierno del mandatario. A esta tensión se sumaron episodios como la negativa del Congreso a autorizar su participación en eventos internacionales, entre ellos la toma de mando del presidente colombiano Gustavo Petro, así como los tres procesos de vacancia que enfrentó, donde los dos primeros fueron desestimados por sustentarse en hechos ficticios e inexactos (El Peruano, 2022). La reiterada interferencia del Congreso en las funciones del poder Ejecutivo fue vista en las provincias del Perú como un acto de discriminación hacia el presidente de la República.

El jurista Eugenio Zaffaroni (2025), sostiene que, Pedro Castillo fue víctima de lo que él denomina lawfare, que es la persecución e inhabilitación de líderes políticos, sacar del medio a quienes perturban el colonialismo financiero (referido a las grandes corporaciones). Este escenario no es exclusivo de Perú, en 2016, Lula da Silva, expresidente de Brasil también fue víctima de una intensa persecución judicial y política.

Debido a la crisis de gobernabilidad que afrontaba el Perú, el 7 de diciembre de 2022 Pedro Castillo Terrones intenta un golpe de Estado, anunciando la disolución del Congreso y llamando a elecciones para un Parlamento con facultades constituyentes, a través de medios televisivos. Sin embargo, no contó con el respaldo de las Fuerzas Armadas, quienes emitieron un comunicado rechazando públicamente el denominado «autogolpe de Estado» (Arciniegas y Barberena, 2022). La respuesta del Congreso fue inmediata, alegando defender el orden constitucional y el estado de derecho declararon la permanente incapacidad moral del presidente para destituirlo del cargo (CNC, 2022). De esta forma, se consolidó una cultura parlamentaria que instrumentalizó las prerrogativas constitucionales para fines políticos inmediatos, afectando directamente al Estado democrático de derecho.

Durante el mandato de Pedro Castillo, el Congreso adoptó una actitud abiertamente obstruccionista, caracterizada por acciones que contravenían el Código de Ética Parlamentaria del país. Entre estas prácticas se encontraban burdas expresiones, como llamarlo corrupto durante su mensaje a la nación, y gestos de desprecio simbólico, como darle la espalda en el hemiciclo. Estas actitudes provocaron un rechazo generalizado por parte de comunidades indígenas y campesinas.

Lourdes Huanca, presidenta de la Federación Nacional de Mujeres Campesinas del Perú en 2024, afirmaba que «nunca lo dejaron gobernar, cada insulto al presidente era el insulto a los pueblos indígenas originarios, era un desprecio hacia los provincianos» (Gibelli, 2023). Cabe recordar que, según el Código de Ética Parlamentaria, el congresista debe dar ejemplo de vocación de servicio al país y actuar conforme a los valores del Estado Democrático de Derecho, por tanto, el ejercicio parlamentario exige respeto, tolerancia y un compromiso firme con los principios democráticos.

En el mismo tenor, el congresista Pasión Dávila (2022) señaló en relación con la vacancia que, «desde que inició el gobierno de Pedro Castillo, los demás congresistas intentaron vacarlo». Asimismo, señaló tras el mandato de prisión preventiva contra el expresidente, haciendo alusión al Congreso, que, «ni un día lo dejaron gobernar, hoy se encuentra en la cárcel en forma ilegal como preso político» (Dávila, 2023). Ello, evidencia parte de la crisis de gobernabilidad que se ha generado en el Perú.

El mismo día, 7 de diciembre de 2022, la abogada Dina Ercilia Boluarte Zegarra jura como presidenta de la República, y durante su mandato, el Congreso desempeñó un rol obstruccionista, incidiendo directamente en las funciones del Ejecutivo. La periodista Magda Gibelli (2023) señala que, la presidenta tenía una denuncia constitucional en el Congreso y de manera inesperada dos semanas antes de la vacancia de Castillo la archivaron, la puso en el poder el Congreso encabezado por el fujimorismo. La juramentación de Dina Boluarte estuvo marcada por criterios oportunistas y antidemocráticos de parte del poder Legislativo.

La crisis de gobernabilidad que se vivió durante este periodo es para Anahí Durand, exministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el resultado de una «campaña de terrruqueo» promovida por el Congreso de la República y la prensa nacional contra Pedro Castillo y los partidos de izquierda. Ella señala que a Dina Boluarte ni con los asesinados en las protestas de diciembre del 2022 y marzo del 2023, el diario La República le sacó una carátula al nivel de cuando se pedía la renuncia de Pedro Castillo (Gibelli, 2023). La falta de imparcialidad de los medios de comunicación configuró una forma de estigmatización y criminalización hacia los partidos políticos representados por habitantes de zonas rurales.

Para la dirigente campesina Lourdes Huanca, en el Perú, el cambio no se limita a la elección presidencial; requiere un retorno a las raíces y una atención centrada en las comunidades, es así que el poder Legislativo debe representar más que un conjunto de trajes y corbatas. Para quienes ejercen el poder, los pueblos indígenas siempre han sido considerados como la chacha, y esto no es exclusivo del Perú. Esta lucha tiene una dimensión geopolítica más amplia, donde las comunidades indígenas buscan una representación auténtica. «¿Acaso los blancos no comen lo que producen las campesinas e indígenas?» (Gibelli, 2023).

La dinámica conflictiva entre el poder Legislativo y el Ejecutivo ha estado caracterizada por prácticas abiertamente obstruccionistas y por el uso reiterado de la vacancia presidencial como mecanismo de presión política, lo que ha evidenciado deficiencias estructurales en el modelo unicameral vigente. La concentración de funciones legislativas en una sola cámara ha propiciado decisiones apresuradas, altamente polarizadas y motivadas por intereses particulares. En contraste, la implementación de un sistema bicameral permite introducir mecanismos de deliberación más rigurosos en razón de que incorpora una cámara alta compuesta por parlamentarios con mayor experiencia política y legislativa.

En los pueblos indígenas y campesinos, algunos proyectos de extracción están generando importantes conflictos debido a preocupaciones ambientales y culturales. En particular, las actividades petroleras en el Lote 64, en las tierras de las comunidades wampís, achuar y candoshi, han provocado resistencia de estas comunidades, quienes consideran que estos proyectos ponen en peligro sus territorios y medios de vida.

Aunque la legislación peruana permite la superposición de concesiones extractivas sobre tierras indígenas, las comunidades afectadas han denunciado que el proceso de consulta previa (2011) no es efectivo. Las comunidades indígenas y campesinas, a menudo sienten que la consulta previa solo legitima la entrada de las empresas en lugar de proteger sus derechos y preferencias, no tienen facultad para decidir la aprobación o no de una actividad petrolera (Alvitres, 2022).

En el Perú otra de las demandas sociales es la deficiente programación presupuestaria del gasto público, evidenciado 2023, donde los gobiernos regionales no lograron ejecutar ni la mitad de su presupuesto para inversión pública, teniendo que devolver al tesoro público el saldo restante sin haberlo utilizado en lo que realmente se necesita. La solución a este problema es la descentralización fiscal, o que, en su defecto, el Congreso cumpla su rol fiscalizador.

Para el economista Oates (2005), una de las ventajas de la descentralización fiscal, es la adaptación de la provisión de bienes y servicios públicos a las preferencias locales, lo que contribuye a alcanzar mayores niveles de bienestar social. Cuando las regiones muestran diferencias en sus preferencias por servicios y bienes públicos, la provisión uniforme de estos (desarrollado por un gobierno central) resulta ineficiente.

En ese sentido, a medida que se incrementan las diferencias regionales, crecen también los beneficios de la descentralización fiscal, esto debido a que las distintas regiones tienen preferencias específicas en cuanto al nivel y tipo de gasto público, especialmente en sectores como la seguridad, educación y el bienestar social; cada gobierno regional está en mejor posición para identificar y atender las necesidades particulares de su población, además, pueden rendir cuentas de manera directa al estar más próximos a los ciudadanos.

Finalmente, en materia de seguridad ciudadana, durante el año 2024 las extorsiones en el Perú tuvieron un incremento significativo, impactando especialmente a los sectores de pequeños negocios, como bodegas, transporte público y vendedores ambulantes. Ello ha generado una atmósfera de miedo e inseguridad entre la población, lo que en algunos casos ha llevado al cierre permanente de negocios para evitar represalias de presuntas organizaciones criminales (Gómez, 2024). Una de las razones del aumento en extorsiones es la falta de recursos de seguridad disponibles para pequeñas y medianas empresas, que suelen tener menos acceso a protección privada.

Como resultado de una deficiente política de seguridad ciudadana, el 23 de octubre de 2024, cientos de transportistas y comerciantes en Perú llevaron a cabo un paro nacional en protesta por el aumento de extorsiones y asesinatos vinculados con el crimen organizado. La movilización paralizó el transporte y tuvo un impacto significativo en el departamento de Lima, donde diversos gremios exigieron respuestas concretas tanto al Congreso como al poder Ejecutivo, frente al avance de la violencia e inseguridad. Entre los principales reclamos se encontraba la demanda de reformas estructurales orientadas a combatir la criminalidad (DW, 2024). Además, los manifestantes anunciaron la posibilidad de una nueva protesta durante la cumbre de Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), en caso de que las autoridades mantuvieran una actitud omisiva ante sus requerimientos.

Frente a la asimetría operativa entre las decisiones del Congreso y las demandas de la población (en relación con derechos de las comunidades indígenas, descentralización fiscal y seguridad ciudadana), surge la alternativa de reconfigurar el modelo de representación legislativa. Al 2024 no se ha logrado moderar las decisiones de los parlamentarios de turno, por lo que ciudadanos en diversas regiones se han visto obligados a viajar a la capital y protestar en el frontis del Congreso de la República, poniendo en peligro su integridad con el único propósito de ser escuchados.

La situación antes descrita se ha vivido también en países de la región como Chile, donde, en el año 2019, debido a la desigualdad económica, privatización de los servicios básicos y una profunda crisis de representación, estallaron protestas masivas que llevaron a la redacción de dos textos constitucionales finalmente rechazados por la ciudadanía. Un informe de Latinobarómetro, en 2021 señala que Argentina y Chile son los países con mayor percepción de injusticia en términos de redistribución de la economía (Latinobarómetro, 2021, p. 45).

Para los expertos de la Comisión de Venecia (2024), a la vista de estos factores, el bicameralismo facilita la representación de intereses locales y regionales y, neutraliza tendencias centralistas y de carácter autoritario, pero, depende del sistema político adoptado por cada país. En España, por ejemplo, para construir su estructura estatal se ha cambiado de sistema en múltiples ocasiones; en Alemania, por el contrario, es visto como la génesis de su historia constitucional. Sin embargo, se resalta que, en épocas de dictadura (Perú, 1992 y Chile 1973), este sistema queda abolido.

En atención a las demandas de la población, el Congreso de la República se limitó (durante los últimos meses del año 2024) a agravar las penas por el delito de extorsión mediante la figura de la criminalidad sistemática (Quilca, 2024). Sin embargo, no se ha desarrollado una reforma profunda que permita combatir la criminalidad organizada, como lo sería reformar la Ley 27.697 referida a la intervención de las comunicaciones, con el fin de que el Ministerio Público y la Policía puedan sin trámite alguno intervenir las comunicaciones de números telefónicos utilizados en la comisión de delitos de extorsión y otros relacionados al crimen organizado.

Asimismo, durante el periodo entre 2021 y 2024, se aprobaron varias leyes que afectan la gobernabilidad y el Estado de derecho, sin que el Ejecutivo muestre algún interés por realizar un contrapeso (Loyola, 2024). Entre ellas se encuentra la Ley 32.107 que establece la prescripción de delitos de lesa humanidad, la Ley 32.108 que plantea una redefinición restrictiva del concepto de organización criminal, la Ley 31.556 de exoneración tributaria a peluquerías, la Ley 31.504 que reduce las multas a candidatos que no presenten su informe de gastos de campaña, la denominada ley antiforestal que fue declarada inconstitucional por incentivar la deforestación de la Amazonía, la Ley 32.054 que excluye a los partidos políticos de responsabilidad penal, y la Ley 31.751 que estableció la suspensión de la prescripción de un delito tiene como plazo máximo un año, beneficiando directamente al congresista Alejandro Soto Reyes.

Para el politólogo Argón Trelles, el Congreso se muestra poco dialogante al no considerar ni aceptar críticas u observaciones a sus iniciativas legislativas. Además señaló que los parlamentarios están generando un desbalance de poder en favor de ellos al promulgar varias leyes por insistencia, «si llegas al Congreso y formas alianzas puedes manejar todo lo que quieras» (Loyola, 2024). En un sistema democrático de derecho, el Congreso debe ser un espacio de diálogo, cooperación y representación del pueblo, no un órgano cuyo accionar se base en la imposición de intereses particulares.

El tratamiento a nivel legislativo de problemáticas tan complejas como la criminalidad organizada, la corrupción o el deterioro ambiental han carecido de criterios razonables, en lugar de promover reformas estructurales, el Congreso ha optado por respuestas punitivas inmediatas con poca efectividad práctica. Un Estado democrático de derecho exige que la producción normativa se ajuste al principio de interés público, pero lo que se ha observado en el Perú es un ejercicio legislativo capturado por intereses subnacionales o personales, sin diálogo institucional ni control posterior real. En ese marco, la gobernabilidad no se deteriora únicamente por la crisis política, sino por una estructura legislativa que permite tomar decisiones sin la existencia de un control sustantivo.

2. Bicameralismo en la Constitución de 1979

Conforme señalan los constitucionalistas García Belaúnde y Eguiguren Praeli (2005), la Constitución de 1979 en Perú, en contraste con la de 1933, se enfocó en fortalecer al poder Ejecutivo, especialmente al presidente de la República (como respuesta a experiencias previas de inestabilidad). La constitución de 1933, luego de un régimen autoritario, había promovido la introducción de mecanismos parlamentarios para controlar el poder presidencial; sin embargo, las tensiones entre el Ejecutivo y un Congreso dominado por la oposición, como ocurrió en los gobiernos de Bustamante y Rivero, así como en el de Belaúnde Terry, demostraron ser fuentes de inestabilidad y llevaron, en última instancia, a intervenciones militares.

Para evitar futuras crisis de inestabilidad (ningún gobierno democráticamente elegido logró concluir su mandato entre 1933 y 1968), la Constitución de 1979 introdujo disposiciones que ampliaban las facultades del presidente y reducían algunas atribuciones del Congreso. Esta constitución fortaleció al poder Ejecutivo y al presidente, introduciendo una modalidad de «presidencialismo atenuado», que mantenía ciertos controles parlamentarios, y esto permitió solucionar la experiencia previa de inestabilidad política. Una de las características más representativas del Congreso en aquella época es que no estaba desprestigiado como ahora, se daban buenas leyes y controles interesantes (Chinchay, 2024).

El historiador Michael Mendieta (2024) ilustra un ejemplo de control político con el intento de Alan García en 1987 de estatizar la banca en Perú. La ley, aprobada inicialmente en la Cámara de Diputados, fue posteriormente rechazada en el Senado debido a la situación política y a la preocupación que generaba. Es un ejemplo claro de cómo una ley con naturaleza populista no logró prosperar, siendo bloqueada en la Cámara de Senadores.

En ese sentido, surge una interrogante ¿cuál era la motivación de los políticos para llegar al senado?, para García Belaúnde, tener una curul en el Congreso representaba la cumbre de una carrera política, era un triunfo político. También recuerda que las pugnas entre partidos políticos resultaban en alturados debates ideológicos que hoy se extrañan (Chinchay, 2024). El exsenador Enrique Bernales, comenta que los profesores de derecho enviaban a sus estudiantes a las sesiones para apreciar debates del más alto nivel político; en la cámara de senadores se hacía el magisterio de la política.

Entre las figuras parlamentarias más destacadas de aquella época se encontraban Luis Alberto Sánchez, Felipe Osterling y Héctor Cornejo Chávez, y diputados como Víctor Raúl Haya de la Torre y Javier Valle Riestra, quienes más adelante contribuirían significativamente a la elaboración de la Constitución de 1979. Según el historiador Michael Mendieta, «antes de los noventa había mucha militancia política, existió un sistema de partidos, es decir, había partidos que realmente representaban a la militancia» (Chinchay, 2024). Este entorno político caracterizado por una fuerte institucionalidad partidaria se articulaba de manera natural con el sistema bicameral, el sistema de partidos políticos era como una característica inherente al sistema bicameral.

Cabe señalar que, la representación de la militancia no se limitaba únicamente a la población, sino que también se extendía al territorio. Para el investigador Diego Reynoso (2004), “los sistemas bicamerales enfrentan el dilema de la representación democrática cuando tanto los territorios como los ciudadanos son relevantes”. La representación territorial matiza la unidad del pueblo o Estado, asegurando que se respete y preserve la pluralidad de las entidades que lo conforman, impidiendo a su vez que el gobierno actúe sin considerar las particularidades de las regiones que integran el país, garantizando que la representación refleje la diversidad que es inherente al sistema de gobierno.

Queda claro que, entre 1979 y 1993, el Perú se encontraba en una etapa de construcción democrática, respaldada por una constitución garantista que fue derogada tras un golpe de Estado. La representación territorial de la segunda cámara era visto como un elemento de integración política. Resaltando lo señalado por el dr. Blanco Valdés (2018), “en un pueblo fundido dentro de una sola nación, las partes, pese a la desigualdad de su extensión, deben tener una participación igualitaria en las asambleas comunes” (pp. 4-8).

Como se ha evidenciado, la experiencia constitucional peruana demuestra que el diseño parlamentario no es un mero artificio jurídico, sino un elemento estructural para la estabilidad democrática de un país. El tránsito del bicameralismo al unicameralismo, lejos de resolver los problemas del sistema legislativo, ha contribuido a su degradación; el Congreso (a 2024), carente de cultura parlamentaria y de partidos con arraigo programático, atraviesa una crisis de representación que contrasta con el rol constructivo que cumplió hasta 1993.

La política orientada hacia las masas en Perú no surgió hasta la década de 1920, destacándose especialmente en las elecciones presidenciales de 1931. En este contexto, dos figuras que desafiaban el sistema dominante, Luis Sánchez Cerro, de la Unión Revolucionaria, y Víctor Raúl Haya de la Torre, de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), protagonizaron una reñida contienda electoral que culminó con una disputada victoria del general Sánchez Cerro, marcando un hito en la política de masas dentro del Perú (Tuesta 1995).

En 1980 se restauró el gobierno civil, y surgió un sistema de partidos aparentemente novedoso. Durante los años ochenta, el sistema de partidos estaba compuesto por cuatro principales agrupaciones políticas: la Izquierda Unida (IU), que representaba a la izquierda mediante una frágil y a menudo conflictiva coalición de diversos grupos marxistas; el APRA, ocupando una posición de centro-izquierda; Acción Popular (AP), un partido principalmente orientado a promover el liderazgo personal de su fundador, Fernando Belaúnde, en el centro-derecha; y el Partido Popular Cristiano (PPC), conocido también como CODE en elecciones posteriores (Dietz, 2003, p. 205).

Estos cuatro partidos competían en elecciones presidenciales y municipales, obtenían escaños en el Congreso y desempeñaban un rol destacado en la política de la década. En conjunto, constituían el sistema de partidos del Perú, cumpliendo con casi cualquier definición de dicho concepto, todos se caracterizaban por su competitividad y por estar orientados al sostenimiento del sistema político del país.

En los años noventa, con el cambio del sistema parlamentario y sin líderes personalísimos, colapsó el sistema de partidos políticos (Dietz, 2003, pp. 206-209). Al 2024 los electores se encuentran alejados de la política y de los partidos, han surgido organizaciones que distan mucho de ser consideradas partidos políticos, no tienen ideología, ni organización, se vive la etapa de elecciones con candidatos circunstanciales.

La historiadora y periodista Norma Martínez (2021) hace una reflexión en torno a la pregunta si existió algún momento en la historia donde los peruanos se sintieron representados por la clase política, y menciona que sí existió ese momento, con algunos defectos, pero existía un sistema de partidos políticos, había un sistema de representación que no se ve en la actualidad.

Desde una perspectiva histórica, la trayectoria del sistema de partidos en el Perú refleja una involución profunda desde una política estructurada y representativa hacia un escenario fragmentado y dominado por organizaciones efímeras sin arraigo organizacional ni doctrinal. Durante el siglo XX, los partidos cumplían un rol intermediario y de representación social, en la actualidad se asiste a un vacío de representación que debilita el vínculo entre la ciudadanía y los partidos políticos. Este deterioro limita la capacidad del Estado para captar las demandas sociales, sin partidos sólidos, el sistema democrático se expone a la priorización de intereses particulares.

Al 2024, afianzando la involución de una política orientada a un sistema de partidos, en el Perú, la democracia interna (elecciones dentro de una organización política) tiene tres modalidades cuya preferencia depende de los dirigentes nacionales (Art 24º de la Ley 28.094): 1) elecciones con voto universal y libre de los ciudadanos estén o no afiliados, 2) elecciones con voto universal y libre de los afiliados y, 3) elecciones a través de delegados. Sobre el particular se debe precisar que la primera y segunda modalidad representan evidentemente una forma democrática de elecciones al interior de un partido político, en contraste con la tercera modalidad.

De otro lado, la ley de organizaciones políticas en el Perú (Ley 28.094) lejos de contribuir a la consolidación de un sistema de partidos, permite la configuración de un multipartidismo extremo, donde una gran diversidad de partidos políticos compite por el poder, fragmentando la democracia debido a que no existe una mayoría sólida durante los procesos electorales. En un sistema democrático, la polarización ideológica no debe representar un obstáculo a la voluntad popular, y sin ánimo de limitar la representación política, se debería garantizar la gobernabilidad mediante un número limitado de partidos políticos.

Hamilton (1788) sostuvo cuatro argumentos esenciales que justifican la existencia de un congreso bicameral:

En este marco, el constitucionalista Carlos Hakansson (2018) señaló que, la división de funciones entre una cámara alta encargada de los asuntos nacionales y una Cámara Baja orientada a los temas de política interna haría al Congreso una institución pública más eficiente. Al Senado le podrían ser asignadas competencias como la designación de altos funcionarios del Estado (entre ellos, magistrados del Tribunal Constitucional o el defensor del pueblo), lo cual evitaría los retrasos propios del sistema unicameral, donde las agendas sobrecargadas y la polarización política suelen obstruir los procesos parlamentarios.

De otro lado, el exsenador Bernales Ballesteros (2014) realiza un análisis respecto de cómo funciona el sistema unicameral adoptado por la constitución de 1993, en contraste con el sistema bicameral:

Desde el cierre del Senado el 5 de abril de 1992, producido en el contexto del golpe de Estado, ha persistido en subrayar la importancia de restituir esta cámara como parte de la estructura legislativa. Esta insistencia responde tanto al simbolismo democrático del Senado como a los resultados desfavorables del congreso unicameral, instaurado posteriormente mediante la Constitución de 1993. A pesar de que el sistema unicameral puede funcionar en otros países, su implementación en el Perú ha demostrado ser ineficiente, debido a la falta de condiciones institucionales y culturales que garanticen su estabilidad.

Bernales plantea esta crítica desde un enfoque basado en la práctica legislativa, la experiencia de haber ejercido el cargo de senador por más de una década le permite contrastar con claridad ambos modelos. Para el exparlamentario, la necesidad de restablecer el Senado se plantea como parte de una reforma estructural orientada a mejorar la calidad del sistema legislativo, promover el equilibrio de poderes y garantizar la gobernabilidad en el país.

En la misma línea, el constitucionalista Andrés García Belaúnde (2014) sostuvo que, a diferencia de la unicameralidad, que a menudo resulta en una mayor concentración de poder en el Ejecutivo, el sistema bicameral permite un proceso de revisión adicional en el Legislativo, lo que previene excesos y autoritarismo, contribuyendo a moderar el poder estatal y a proteger el ejercicio democrático, evitando también que el poder se torne absoluto o abusivo; siendo el Legislativo, el primer poder del Estado, resulta antidemocrático que predomine el poder Ejecutivo.

Por otra parte, señaló el excongresista Enrique Cornejo (2024) que, en su experiencia, la existencia de una sola cámara termina en leyes mal planteadas, innecesarias, o en falta de ellas. En un sistema bicameral, la calidad de los senadores era tremendamente alta. En un sistema unicameral las comisiones realizan el trabajo técnico, y el pleno hace el trabajo de la doble instancia, pero al tratarse de las mismas personas, se cometen doblemente los mismos errores. Cornejo plantea la interrogante: ¿cuánto vale en recursos presupuestales, el que durante tantos años se hayan cometido tantas tropelías en el congreso unicameral y que se hayan dado leyes de tan baja calidad?

La tendencia, de acuerdo con el politólogo Diego Marcera (2024) es que, conociendo el prestigio que tiene el senado, quienes postulen serán personas debidamente capacitadas, y por medio de la reelección se busca generar una carrea política, que dependerá del desempeño del senador si busca ser reelecto. El sistema bicameral por sus características propias exige parlamentarios capaces, preparados, no improvisados ni advenedizos, exige que los partidos políticos formen cuadros para ocupar un curul en el Congreso.

La revisión del modelo legislativo en el Perú pone en evidencia las limitaciones del unicameralismo vigente, caracterizado por una alta volatilidad política, escasa deliberación y una producción legislativa de baja calidad. Como han sostenido diversos especialistas, entre ellos Bernales Ballesteros y García Belaúnde, la unicameralidad ha facilitado la concentración del poder, debilitando los mecanismos de control que son indispensables en un sistema democrático de derecho. Esta situación se ha visto agravada por la precariedad de los partidos políticos y la limitada formación de muchos congresistas.

En países como Italia, conforme señala el dr. Arena (2020), se considera indispensable que el poder Legislativo se divida en dos ramas, el autor refiere que toda constitución es el resultado de un compromiso noble, no solo ideológico, sino garantista, por lo que la configuración del sistema bicameral es fruto de ello. Sin embargo, opta por un bicameralismo perfecto, que ha derivado en inestabilidad institucional debido a que ambas cámaras deben aprobar las mismas leyes y, otorgar doblemente la confianza al gobierno.

En ese sentido, como bien lo ha entendido el legislador peruano, se debe preferir un bicameralismo imperfecto, donde la cámara de senadores y diputados cumplan roles distintos. Conforme a la Ley 31.988, aprobada en 2024, el senado tendrá mayores atribuciones, pero, el otorgamiento de la confianza planteada por iniciativa del presidente del Consejo de Ministros, así como la aprobación de propuestas normativas (que luego son revisadas por el senado) estarán a cargo de la Cámara Baja.

De esta forma, el sistema bicameral, constituye una alternativa respaldada por argumentos históricos y teóricos. Como señala Bernales Ballesteros, el actual modelo unicameral ha demostrado ser ineficaz por las características propias del Estado peruano. Asimismo, los constitucionalistas Hakansson y Belaúnde sostienen que una cámara alta especializada permite que el poder Legislativo funcione con mayor solvencia jurídica, solo la bicameralidad puede garantizar un freno real al poder concentrado y proteger el Estado democrático de derecho. El retorno del Senado se presenta, así, como una imperiosa necesidad para solucionar la crisis de gobernabilidad en el país.

Lo anterior implica, realizar una reforma constitucional que abarque el espectro más amplio de la voluntad popular, es decir, que permita conjugar la representación poblacional y territorial. Esta estructura propicia un espacio de interacción entre mayorías y minorías políticas (bancadas del Congreso), de manera que, las circunscripciones alejadas de la capital no sean dejadas de lado y, por el contrario, se atiendan sus demandas ignorando la importancia de su población.

Sin embargo, de la lectura íntegra de las Resoluciones 005-2025-2026-CR y 006-2025-2026-CR, queda claro que el legislador peruano pese a comprender que ambas cámaras cumplen roles distintos, no establece una diferencia en las funciones de representación que tendría el senado y la cámara de diputados, señalando que ambas deben comprender las acciones de interacción con la población para conocer sus inquietudes y expectativas; añadiendo que la Cámara Baja representa a la nación y dejando a la interpretación el hecho que la cámara alta representa al territorio.

De otro lado, el Artículo 90° de la Constitución Política del Perú, señala que, el número de senadores puede ser incrementado mediante ley orgánica, pero no establece criterios para este supuesto, como sí lo hace para el número de diputados, siendo conveniente seguir el estándar internacional de países como México, Estados Unidos, Bolivia y Venezuela, donde existen mínimo dos senadores por circunscripción electoral. En Perú se elegirá un senador por distrito electoral múltiple y uno por distrito electoral nacional.

La delimitación de funciones de representación en cada cámara permitirá que exista un sistema de pesos y contrapesos, donde ambas cámaras se fiscalicen mutuamente, para evitar conflictos y concentración del poder en un Congreso que ha tenido predominio sobre el Ejecutivo a lo largo de varios años. También resultaría conveniente para el correcto funcionamiento de este sistema, que el incremento en la cantidad de senadores sea en relación con la densidad poblacional, de manera que, el incremento poblacional no sea el único factor para priorizar a una determinada circunscripción electoral.

Conclusiones

Se concluye que, actualmente no existe un sistema de partidos políticos consolidado en el Perú, lo cual ha propiciado un escenario de alta fragmentación electoral, donde se eligen candidatos circunstanciales, muchos de los cuales carecen de preparación técnica, trayectoria pública y compromiso con un proyecto político a largo plazo. La inexistencia de partidos estructurados y de un sistema de partidos políticos favorece el uso del poder en función de intereses personales o de corto plazo, antes que del bien común o del fortalecimiento de la gobernabilidad.

Se ha determinado que la implementación de un sistema bicameral permite solucionar la crisis de gobernabilidad que atraviesa el Perú. La evidencia histórica señala que el bicameralismo ha favorecido la estabilidad política en el país, evitando que se tomen decisiones apresuradas y obligando a una revisión más exhaustiva de los proyectos de ley. No obstante, el retorno al bicameralismo no garantiza por sí solo una mejora sustancial si no va acompañado del fortalecimiento institucional de los partidos políticos. Resulta imprescindible que dichas organizaciones asuman un rol activo en la formación de nuevos cuadros, con visión política y vocación de servicio.

En relación con los aspectos teóricos abordados, se ha identificado que, en el contexto peruano, el Senado ha sido tradicionalmente concebido como una instancia superior dentro del poder Legislativo, reservada para figuras con experiencia política o profesional. Este rasgo estructural permitió que la cámara alta funcionara como un filtro cualificado frente a la Cámara Baja. En consecuencia, el sistema bicameral representa una mejora en la calidad del trabajo legislativo y, es también un estímulo para el desarrollo de una cultura política orientada a la estabilidad institucional, la responsabilidad democrática y el fortalecimiento de la gobernabilidad.

Recomendaciones

Se recomienda dar paso a la segunda fase de la reforma política con el objetivo de establecer un sistema de partidos que fortalezca el sistema democrático peruano y armonice con la reinstauración de la bicameralidad. Esta reforma debe agravar los requisitos para la formación de partidos políticos y limitar la proliferación de organizaciones políticas que ha derivado en el actual multipartidismo extremo y sus fines electoreros, debe fortalecer el desarrollo de un multipartidismo moderado.

Modificar la ley de organizaciones políticas en lo referente a la democracia interna, suprimiendo la elección mediante delegados (tercera modalidad) ya que constituye el defecto permanente o la trampa de la ley, haciendo que la democracia interna de los partidos sea un burdo saludo a la bandera en detrimento de la democracia interna abierta y cerrada (primera y segunda modalidad), y que permite que el caudillismo, el sectarismo y, hasta el abuso de los dueños de los partidos se imponga a la voluntad de los militantes. Esta recomendación es acorde con el espíritu de la reforma que reinstaura la bicameralidad.

Finalmente, habida cuenta del fracaso del sistema unicameral, se recomienda impulsar la participación ciudadana en los procesos políticos, con el propósito de evitar la elección de candidatos circunstanciales; es necesario priorizar la candidatura de figuras con amplia experiencia en la labor legislativa, que demuestren una evidente solvencia ética y capacidad técnica. A nivel interno, los militantes de partidos políticos consolidados deben promover una conducta de respeto y fraternidad, permitiendo el desarrollo de elecciones transparentes que entonen con el retorno al sistema de mayor raigambre democrática e histórica en el Perú.

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Bachiller en Derecho por la Universidad Privada Antenor Orrego (Perú). Afiliación institucional: Universidad Privada Antenor Orrego. Correo electrónico de contacto: malburquequem1@upao.edu.pe. Temas de especialización: derecho constitucional, ciencia política e historia.↩︎